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关于经济技术开发区行政执法体制的思考 来源： 法制办主站 时间： 2009-10-27 09:00 阅读次数： 经济技术开发区（以下简称开发区）是我国对外开放地区的组成部分。在开放城市划定的一块较小的区域，集中力量建设设施完善的基础设施，创建符合国际水准的投资环境。通过吸收利用外资，形成以高新技术产业为主的现代工业结构，成为所在城市及周边地区发展对对外经济贸易的重点区域。1984年邓小平同志视察深圳、珠海、厦门后，提出“除了现在的特区之外，可以考虑再开放几个点，增加几个港口城市，这些地方不叫特区，但可以实行特区的某系政策”，开发区逐渐发展起来，并逐步在“四窗口”（即技术、管理、知识和对外政策的窗口）基础上，确立了“三为主、一致力”的立区之本，即以发展工业为主、利用外资为主、出口创汇为主、致力于发展高新技术产业。到目前为止，经国务院批准的经济技术开发区共有54个。 一、开发区在行政执法方面存在的问题 从开发区的概念及形成特点可以看出，开发区是一个享受特殊政策的地域概念，而不是一个行政区划的概念。按照《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》规定，不能独立设立人大、政府、检察院、法院等国家机关，开发区管委会只能是政府的派出机构，只能是服务部门，不可以独立作出行政行为。国家对于开发区的政策主要也只有四个方面：一是科技方面，包括开发区设立的批准和高新技术企业的认定等方面；二是财税优惠方面，如税费、信贷、海关等方面；三是土地优惠方面；四是对微观行为的指导方面。在这种情况下，行政管理需要与现有体制就不可避免地会发生矛盾。一份权威报告列举了开发区存在五个方面的突出问题，其中两个方面与行政管理体制有关：一是开发区的法律地位亟待明确。开发区不是一个独立的行政区域单元，开发区管委会在行政序列中并没有明确的地位，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。尽管开发区所在的省（市）人大都制定了有关开发区的管理条例，当开发区《条例》的规定与有关的上一层次法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外来投资者造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，因而动摇其长期投资的信心。二是开发区存在向旧体制复归的压力。开发区十几年来已形成了高效精干的“小政府，大社会”管理体制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大，部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区的权力之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。此外，为优化开发区的投资环境，一些开发区逐渐形成了“封闭式”的管理模式，一方面原有的行政管理体系无法渗入，另一方面自身又不具有行政管理职能，使区域内的行政执法陷于非常尴尬的境界。 二、现有体制下的行政执法模式 在现有体制下，各开发区在行政执法方面采取了不同的模式。主要有： （一）按行政区划进行管理的模式。即设立开发区并不改变原来的按地域进行行政管理的方式，原来归哪个区管仍由那个区管，原来归哪个县管仍由那个县管，开发区管委会不具有任何行政管理的职能，是纯粹的服务机构、协调机构。这是现有体制下最当然的模式。但是，各地方出于对开发区工作的重视而形成的封闭式管理或封闭式管理倾向，已经从根本上摈弃了这一模式。 （二）与行政区划竞和的模式。开发区的四至与某个县、某个区的边界正相吻合，当然就在原有地方政府的基础上增加开发区管委会的职能，地方政府下设的部门也可以与开发区管委会下设的部门合署，行使行政管理职能不存在任何法律上的障碍。但这种模式一般是自然形成的。如果变更行政区划，则需要国务院的批准，国家目前还没有将开发区设立成为独立行政区的意向，对于与原行政区划不相吻合的，特别是一些城市的开发区还跨区，批准开发区成为独立行政区的可能性几乎不存在。 （三）派驻执法模式。开发区所在地的市级执法部门向开发区派驻局、所、办、站、分局等派出机构，代表其在高新区开展执法活动。但是实行政种模式只能是个别的，不能普遍推行，否则会造成开发区内机构的恶性膨胀；其次，这种模式仍然背离了一些地方对开发区实行封闭式管理的要求。无论是派驻机构，还是派出机构，除非有法律、法规的授权，否则不可以以自己的名义作出行政行为，因此这种模式还包括了两种不便利的结果：做出行政行为时必须使用市属相关行政执法部门的印章；做出行政行为的后果必须由市属相关行政执法部门承担。 （四）委托执法模式。开发区管委会所属各部门受所在市相关行政执法部门委托，以市属相关行政执法部门的名义在开发区开展执法活动。其执法过程和执法后果都与派驻执法模式相近。这种模