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选举观察的制度引入与基层选举监督的创新路径 　　摘要：国内村委会选举观察员制度运行的成效和问题为选举观察制度的普遍引入提供了发展方向和问题警示。总结国内村委会选举观察员制度运行的得失，认为当今我国基层民主监督在理论与实践上的双重弱化状态和地方政治发展的实际需要是选举观察制度引入的基本条件，公众和媒体的参与、专家学者的推动等多重社会力量是促使选举观察制度运行的动力。选举观察制度的法制建设、政府部门的相对淡出、民间观察的介入与激励是选举观察制度完善与基层选举监督创新的基本路径。 　　关键词：选举观察；制度引入；基层选举监督 　　中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2015）10-2557-05 　　DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.10.067 　　我国基层选举中，民主监督一直面临着制度与实践的双重弱化，引入新的监督方式是选举制度改革和基层民主发展的刺激因素。近几年，村委会选举观察及其制度的初步运行在基层选举中所呈现出的监督成效说明，选举观察的制度化建设已成为我国基层选举监督创新的重要形式。 　　1 国内选举观察制度的引入 　　选举观察是国际人权监测工作的一部分，最初出现在1857年，欧洲列强为了选举的公正对摩尔达维亚和瓦拉几亚两个公国的整个选举过程进行了监督。冷战以后，国际观察员开始越来越频繁地出现在各国的选举现场，选举观察逐渐成为国际社会通用的一种选举监督模式，推动了新兴民主国家的民主化道路。随着选举观察活动的增多，有效和有序的组织工作就显得十分必要，《欧洲安全与合作组织选举观察手册》和《国际选举观察工作原则宣言和国际选举观察员行为守则》说明，选举观察已成为当今世界政治发展的一项制度化活动。近些年，我国的村委会选举逐渐进入了国际选举观察员的视野。 　　我国的选举观察伴随着村民自治的发展而起步。村民自治始于20世纪80年代，在基层民主建设和新农村建设中充分发挥了其应有的功能。但是，在村委会选举中，各种程序违规和不法行为，严重影响了选举质量。为指导全国的村委会选举，民政部于1996年举办了全国第一期村委会选举观察员培训班，组织部分省、直辖市、自治区从事基层政权工作的官员交叉观摩各地的村委会选举，由此正式开展了选举观察活动。虽然我国并没有在法律层面对选举观察做出相应的保障，但村委会选举观察作为事实已存在了近20年，其在限制和揭露村级选举中的不法行为、规范选举程序、落实选举监督等方面起到了积极的作用。2005年，广东省正式推出的村委会选举观察员制度成为该省第三届村委会换届选举的一个亮点；之后，湖北省也开始正式推行此项制度。此项制度的初步运行推进了基层民主建设的步伐，同时，也开启了村（居）委会选举观察制度建设的辐射效应。在此后几届的村（居）委会换届选举中，此项制度在国内多个省份实行。为保证村委会选举观察员制度的顺利运行，广东省和湖北省相继对本省的村委会选举办法进行修订，将建立村委会选举观察制度提升到地方性法规的高度，并在具体的制度安排上形成了初步的框架。 　　实际上，我国一直重视社会力量对选举的监督作用。2009年中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》中明确要求“加强社会力量对选举工作的监督”，为我国选举观察制度的确立提供了思路。中共十八大报告强调要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，对新时期的民主建设工作提出了总体要求。 　　村委会选举观察是目前我国选举观察的主要领域，村委会选举观察制度的初步引入开启了基层选举领域有效发挥民主监督的崭新思路。2014年，我国多个省份进行了新一轮的村委会换届选举，这为选举观察及检验选举观察制度运行的政治成效提供了机会。 　　2 国内选举观察制度运行的问题与理论研究状况 　　作为基层选举监督的创新形式，村委会选举观察制度的引入在民主监督中起到了应有的效果，但毕竟这一制度运行的时间较短，存在问题在所难免，这里主要从制度运行层面和理论研究层面做出分析。 　　2.1 选举观察制度运行中凸显的问题 　　我国的选举观察与国际选举观察差距较大，表现如下： 　　1）选举观察制度还未形成全国统一的制度安排。自2005年广东省和湖北省率先引入村委会选举观察制度以来，虽然其他多省纷纷效仿，但也仅仅是作为地方性政策实行。 　　2）选举观察限于基层群众自治组织的选举领域。从我国将近20年的选举观察实践看，选举观察的对象主要是村委会换届选举，偶尔延伸至居委会选举，选举观察还没有辐射到其他基层选举领域，对基层人大代表的选举观察仅见学者邱家军所写的一份选举观察报告。 　　3）选举观察独立性不强。目前，我国对村（居）委会的选