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养老金全国统筹踌躇 自制度建立伊始，中国养老金统筹层次过低一直饱受诟病。当前，以县市级统筹为主的碎片化体系引发诸多问题：劳动力要素流动受限，劳动力流入地与流出地苦乐不均等，制度的可持续性和效率都大打折扣。 实现全国统筹因此被写进了“十二五”规划纲要，2015年恰为“十二五”收官之年，人力资源和社会保障部官员此前多次公开声称，统筹方案将在年内出台。 无论出于政策要求还是现实考虑，实现养老金全国统筹都被认为是当务之急。 不过，《财经》记者获悉，相较于统收统支的全国统筹模式，即将出台的改革方案将可能采用中央调剂的形式。 多位学者称“一步到位太难”，中央调剂被视为一种过渡性措施，可一定程度缓解各地养老金的“旱涝不均”，也避免与日益固化的地方利益直接对冲。 人社部部长尹蔚民去年年底指出，区域之间基金结余不平衡，人口赡养比不平衡，完成统筹需要寻求最大的利益平衡点，处理好中央和地方之间的关系、地方和地方之间的关系。 中央调剂选择 所谓中央调剂，即在省级统筹的基础上，中央从各地抽取部分养老基金建立中央调剂金，对各省收支余缺进行调节。 由于东北及中西部一些省份劳动人口外流、养老金入不敷出，长年依赖于各级财政补助，而人口流入的省份由于外来的年轻人多，缴费人群较多，领取人群相对少，养老基金得以结余较多。 比如，黑龙江、吉林、四川、重庆、甘肃，不到两名职工需供养一名退休者，而广东、江苏、浙江等省份坐拥千亿元结余。 制度存在壁垒，各级财政成为养老金赤字的埋单者，对其补贴逐年扩大，从1998年的24亿元上升至2014年的3548亿元。 就此而言，即使未实现统收统支，中央调剂也可以部分化解现实窘境。 中央调剂的前提是省级统筹的实现。虽然绝大部分省份此前宣称已完成省级统筹，但其参照的标准是2007年规定的“六统一”，即统一制度、统一费率和费基、统一养老金计发办法和统筹项目、统一基金核算、统一预算、统一业务流程。 根据国家审计署统计，截至2011年底，有17个省份未达标，大量养老资金散落在县、市一级。 中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文指出，根据国际惯例，基金流的收支管理与核算层级才是唯一标准。他认为，由此衡量，真正实现省级统筹的仅有三四个省份。 更多地方则要求各市按比例上缴养老基金，建立省级调剂金来协调省内盈缺。 支持中央调剂者称，这可以使结余或赤字对养老基金的影响降至可接受范围。另外，政策具有弹性，也可以在控制风险的同时，减少行政阻力。 但中国人民大学教授郑功成撰文指出，中央调剂名义上可以强化省级政府的责任，让中央政府处于较为超脱的位置，却非真正意义上的全国统筹。中央调剂模式下，若统一各地的缴费基数和费率，现在低费率、高结余的地区会有更多基金结余，而高费率、低结余的地区将出现更大的缺口。若不采取统一的缴费基数和费率，则现行格局下的筹资不公与地区竞争不公等问题仍未解决。在他看来，中央调剂并非统一制度安排的合理选择，有可能如同省级调剂一样，成为改革“夹生饭”。 同时，地方阻力恐难彻底避免。中国政法大学法和经济研究中心教授胡继晔也是调剂模式的反对者。 2008年至2010年，他在对13个省份的调研中发现，市县级政府都不愿治下的养老金结余被拿走，隐瞒基金数额的情况大量存在。在他看来，中央调剂也会面对相似的困境。 当下社保经办机构为属地化管理，人员编制和行政经费拨款来自地方，自然会倾向于维护本地利益，中央鞭长莫及。 复旦大学经济学院教授封进担心，目前的养老金征缴率就不高，如果全国统筹之后基金的发放和使用跟地方失去关联，可能会滋生“搭便车”心态，需要设计一些方案来激励地方去征缴。 也有观点认为，实现全国统筹需由中央专门设置征缴和发放养老金的部门，这意味着社保经办机构可由中央政府直管，通过在各地建立分支机构实现，未来的中央调剂模式下是否有此安排，尚不可知。 地方利益障碍 养老金统筹层次低，派生出诸多现实困境，提高统筹层次后，可以在更大的范围内分摊风险。 当前，养老保险扩面已达瓶颈，最初的参保者开始退休领取养老金。目前，全国平均抚养比为3∶1左右，即3名在职职工需供养1名退休人员，在老龄化浪潮下，这一数据渐趋恶化。此外，2014年的当期结余较上年减少600多亿元。 职工养老保险基金的运行压力越来越大，改革适逢其时。 全国统筹的政策建议早已进入决策者视野，因地方阻力延宕至今。全国统筹之所以难以实现，最根本的原因就是地方利益固化。 地方利益首先体现在地方养老金结余上。 1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，基本养老金要保证专款专用，基金结余额除预留相当于两个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，不得挪作他用，所得盈收也仅能用于扩充现有基金。 地方虽不能直接动用养老金结余，但潜在利益客观存在。胡继晔举例，地方至少有权力选择将资