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农村资金互助社发展与监管问题探析 　　摘要：作为近年来出现的一种新型农村金融组织，农村资金互助社曾被寄予“弥补农村金融真空”和“从最基层推动我国金融体制改革”的双重厚望。然而，7年多时间过去了，全国2万多家农村资金互助社中只有49家获得法定部门银监会颁发的牌照。作为农村金融市场拾遗补阙的农村资金互助社，与农村熟人社会、新型农村专业合作组织有天然的匹配性。进一步规范发展农村资金互助社，监管组织制度改革，必须“另起炉灶、分类监管、四个加强”。同时，出台相应的激励优惠政策，鼓励其规范健康发展。 　　关键词：资金互助社；农村金融；金融监管 　　文章编号：1003-4625 （2015） 06-0054-05 中图分类号：F832.35 文献标识码：A 　　一、绪论 　　农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿人股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。2007年初，为弥补农村金融供给的不足，资金互助社与村镇银行、小额贷款公司作为几种新型农村金融组织，被一道引入我国广大农村地区。目前，全国农村资金互助社总数已经达到两万多家，对缓解农户贷款难、支持农民生产和生活发挥了积极的作用，已经成为现有农村金融体系的有益补充，是当前农村金融体系中最具有自由发展内涵的基础金融力量。 　　根据国家推进新型农村金融机构发展的意见，银监部门是农村资金互助组织的监督管理部门。为此，2007年，中国银行业监督管理委员会专门出台了《农村资金互助社管理暂行规定》《农村资金互助社组建审批工作指引》。但7年多时间过去了，根据有关部门提供的数据，全国2万多家农村资金互助组织只有49家获得了银监会的正式牌照。 　　根据对信阳农村资金互助社的深入调研，农村资金互助组织的监督管理分别散落在当地金融办、农村改革实验办、民政局、工商行政管理局、税务局、财政局、扶贫办、农业局、审计局、乡镇政府等多个部门。这些部门反映说，我们是在没有充分行政法规依据情况下对农村资金互助组织进行的“无赖”（无奈）管理。 　　该管的不管，没有实际力量管；不该管的还得管。现行农村资金互助组织的政策制度环境给其持续发展带来极大的挑战。作为河南省农村综合实验区改革试点地区，近几年，信阳市农村资金互助组织经历了“过山车”式的发展：2011年是信阳农村资金互助高峰时期，全市注册了518家农村资金互助社，经历2013年的整顿，害怕存在风险，部分县采取“一刀切”，目前仅保留了155家，实际运行的只占1/3。大起大落的发展，使当地政府部门、农村资金互助社及有关人士对农村资金互助社今后的持续发展产生了极大的困惑。我们从其他渠道了解到49家经银监会批准的农村资金互助社发展状况也堪忧，谁来管、如何管，成为困惑农村资金互助社的难题。正因如此，农村资金互助组织管理制度改革与创新成为我们亟待研究的重要课题。 　　二、我国农村资金互助社发展的总体状况 　　客观地说，农村资金互助社从出现到目前的发展并不理想，在一些地区，农村资金互助社不断被市场所“边缘化”“山寨化”。政府所期望、真正服务于“三农”的资金互助社成为少数，而异化的资金互助社却发展得五花八门、各式各样。一些互助社难挡利益诱惑，逐渐无意于“高风险、高成本、低收益”的“三农”业务，将目光放到贷款金额较大的制造业和房地产行业上，严重偏离了农村资金互助社设立的初衷。更有甚者，一些不法公司打着资金互助社的幌子，突破乡镇地域范围，跨地区发展社员、吸收和投放资金，借贷对象不断扩大到社会不特定群体，进而演化成非法金融机构。 　　早期，政府和管理层对农村资金互助社的扶持政策非常明确。党的十七届三中全会和2009年中央1号文件等明确提出，“支持和鼓励农民开展信用合作”。为了更好地规范和引导农村资金互助社的发展，中国银行业监督管理委员会还颁布了一系列文件。如2006年12月20日的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发[2006] 90号）；2007年1月22日的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发[2007]7号）、《农村资金互助社组建审批工作指引》；以及2007年2月4日的《农村资金互助社示范章程》（银监办发[2007]51号）等。然而，随着农村资金互助社后来办得越来越乱，政府后期的政策也变得犹豫和模糊，从2008年起至今的四五年时间里，各级政府基本上再未出台涉及农村资金互助社的指导性文件或者意见。至今，连农村资金互助社在全国范围内的定位和发展模式都不是很明确。 　　三、农村资金互助社发展的特点与困境 　　（一）农村资金互助社发展的特点 　　1.有两种类型，各有各的经济土壤和生存原因 　　农村资金互助社实际存在“致富发财型”和“脱贫奔