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国家审计实现国家治理功能的路径研究 　　【摘要】国家审计是各个国家政治体系重要的组成部分，是国家用权力依法监督并制约权力的制度安排。美国国家审计历史悠久，自身定位比较清晰，提出了审计机关成熟度模型，围绕完善国家治理的定位设置审计机构，大量的审计报告和高风险领域清单每年都会公布于众，通过审计实现国家治理的重大意义。我国国家审计的本质是“免疫系统”，具有预防、揭示和抵御功能，是在我国国家治理的大环境中内生出来的。本文对我国与美国的国家审计如何实现国家治理进行了对比分析，从而对我国国家审计实现国家治理的路径进行定位，对于更好地发挥审计监督的作用，推动国家审计的科学发展具有重要意义。 　　【关键词】国家审计 国家治理 审计机关成熟度模型 路径研究 　　一、引言 　　国家审计服务国家治理是古今中外国家审计永恒的主题，但是由于定位的不同，国家审计在实现各个国家治理功能中的作用也有着天壤之别。与各发展中国家相比，世界上最大发达国家的美国国家治理体系相对完善，其中审计署是其治理体系中相当重要的组成部分，审计署参与国家治理的经验较为丰富，参与的审计领域也相当广泛。美国在其国家审计自身发展经验的基础上提出了审计机关成熟度模型，反映了美国国家审计服务国家治理的历史发展过程。其审计机关成熟度模型与刘家义审计长提出“免疫系统”论以及“国家审计与国家治理”的论述有内在的一致性，所以，在此基础上借鉴美国国家审计先进经验，以使国家审计更好地实现国家治理功能具有重要意义。 　　二、美国审计署审计机关成熟度模型分析 　　美国审计署提出的审计机关成熟度模型，认为最高审计机关不仅要履行传统审计职责，还应发挥前瞻功能，为国家审计服务于国家治理提供了理论支持（图1）。 　　该成熟度模型第一层是打击腐败，要求公务员都必须致力于公共事业，诚实守信。第二层是提升透明度，这有助于增强社会公众对政府工作的了解。第三层是确保问责制，即纳税人有权向政府各个方面的工作结果问责。第四层是加强政府办事经济、有效率、有道德、平等和行之有效的能力，推进了政府各级的工作。第五层增强洞察力以精简计划、避免重复、实施最佳方案的方式改善政府的工作。第六层前瞻功能使政策制定者对国家治理高瞻远瞩，对政府工作进行了定位。无论审计机关预算大小，其专业能力如何，其基本工作是使前三层次的功能在国家治理中得到较好发挥，这也是国家审计完善国家治理的基础阶段。国家审计发挥功能的层次越高，就意味着国家审计完善国家治理的范围越广泛，在国家治理体系中的作用和地位也越高。发挥前瞻功能，意味着国家审计通过为政策制定者预测未来可能会遇到的风险，使国家治理机制能够提前做出预判，掌握政策主动权，使国家在激烈的竞争中“化险为夷”（张军，秦江萍，郭贞，2012）。 　　审计机关成熟度模型同时存在一定局限性。例如，美国审计署公布的高风险领域清单加入金融监管也是在次贷危机发生之后。因此，审计机关成熟度模型可以作为某一特定时期国家审计成熟的参照，但是并不适用于对新兴经济体国家审计作出评价。 　　三、我国国家审计的定位――具有预防、揭示和抵御功能的 “免疫系统” 　　刘家义审计长指出，国家审计监督是一种专职和专业行为，是由专门机构和专职人员依法进行的独立监督，与由自身负有的具体管理职能中派生出来的其他监督附带职能有所不同。由于其自身独有的预防、揭示和抵御功能，审计又是国家治理中监督控制子系统的“免疫系统”，对维护、完善和促进国家治理有重要意义。 　　预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现方式，统一于审计工作的实践之中，共同保障国家经济社会的健康运行。其中，揭示是基础，没有揭示，就不能进行抵御和预防；抵御是重点，没有抵御就不会形成威慑，就不会使揭示的问题得以纠正、发现的漏洞得以修补，预防也便无从谈起；预防是目的，保障经济社会的健康运行就是使经济社会少出问题，这需要事前的预防，预防的深度和广度在一定程度上体现着审计作用是否得到充分发挥。 　　四、中美国家审计实现国家治理功能比较分析 　　虽然中美两国有关国家审计与国家治理的论述存在内在的一致性，都指出国家审计是服务于国家治理功能的，但是，由于我国政治环境、经济发展水平以及审计发展历程与美国迥然不同，因此，目前我国与美国在国家审计实现国家治理功能方面有着天壤之别，主要表现在以下几个方面。 　　（一）国家审计在国家治理系统中的定位不同 　　美国审计署在其审计的发展进程中，在发挥自身功能方面持续进步，提出审计机关成熟度模型，为理解国家审计和国家治理之间的关系提供了很好的视角，最终将自身定位为专业服务于国家治理的机构。 　　而我国国家审计发展比较迟缓，刚刚提出“免疫系统”和“国家审计与国家治理”理论，国家审计在国家治理中的定位尚不明确，回答好“什么是审