民主文化下的财政监督：从参与到治理.docVIP

民主文化下的财政监督：从参与到治理 　　[关键词]民主文化；财政监督；参与式治理 　　[摘要]从协商式民主文化出发考虑财政监督的意义，会发现财政监督体系是否完整与财政活动多元参与者密切相关，财政监督不是独立于管理的过程，而是基于受托财政责任关系的要求而进行的控制活动。构建民主文化下完整的财政监督体系的重点是在参与式治理的基础上有序地推动监督财政。预算监督作为控制政府施政最为有效的工具，与民主成长患息相关。 　　[中图分类号]F810.2 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826（2013）04-0014-07 　　现代社会认为，民主文化是一种政治文化，民主制的国家是现代社会的常态，制度建设是民主的核心内容，但民主制度的实践需要一定的文化背景。因此民主可以理解为一种深层的文化、价值观和行为规范。 　　民主文化一方面具有文化的渗透性，另一方面又与民主政治紧密相连。有的学者认为，民主文化建立在就民主的政治生活的过程和范围达成一种社会共识、公民的意愿构成政府的权威的基础上，政治权力通过大众的普选而非使用威吓或强力来交接。大多数学者认为，民主文化是人们关于民主及民主政治的主观意向和态度，从事包括民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等的民主活动。 　　在当前文化大繁荣大发展的社会背景下，如何实践民主文化是一个重大的课题。民主社会的财政是“取之于民，用之于民”的公共资源，如果将民主文化作为财政监督背后所支撑的理念或规则，则高效、透明的公共财政离不开有效的公共财政监督体系，而有效的监督体系需要有一系列良好的制度环境条件。从民主文化出发考虑财政监督的意义，会发现现行的财政监督体系是否完整与财政活动多元参与者密切相关，所以，本文将致力于探讨“如何使当权者合理使用权力”问题，重点讨论民主文化环境下财政监督体系建设的重点，力图实现两个目标：一是加深对制度（财政监督）在发展中所起的作用的理解，二是探讨财政监督促进政府治理改进的途径。 　　一、制度经济学视野下的民主文化 　　近年来，在基层民主的饯行中，监督地方政府花钱的试验，越来越受到重视。浙江省温岭市2005年开始在新河及泽国两镇进行了公众参与预算的试验；江苏省无锡市和黑龙江省哈尔滨市分别在2006年和2008年推出了街道层面的试验，通过对话、讨论和争辩等方式参与公共政策的制定；2008年河南省焦作市开始公开市级预算，以求让公众了解钱从哪来，用到何处，而且焦作市的预算内容较为细致化，在部门预算支出明细表上，列出了各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细。在这类试验中，地方官员起了主要的推动作用。比如，温岭市人大主任张学明积极倡导参与式预算试验。在他的倡导下，温岭2009年有六个镇进行了试验，2010年有十个镇进行了试验，在2011年把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。可是参与式预算，不应单单依靠开明的地方官员来推进，“最有效的动力还是公民的抗争、压力和民间组织的促动，公民应该是参与式预算的真正推动者、主人公”。因为，协商民主关注的是政策过程的利益整合，鼓励受到决策影响的利益相关主体积极参与，如果我们将上述试验看做一种监督政府花钱、完善地方治理的创新，那么这样的民主实践的持续性，需要依靠制度安排来保障。 　　制度和经济社会发展密切相关，制度是促进与保障物质资本、人力资本积累和技术进步的激励约束机制，在某种意义上，这些制度安排被称为“社会资本”。以制度形式存在的社会资本，在经济发展过程中可能比物质资本或人力资本更重要。以“制度”为研究核心的制度经济学，将政治现象和制度演化纳入经济学的分析，拓宽了经济学的研究范围，为经济发展中的许多现象提供了有力的观察窗口。在制度经济学的研究视角下，会让我们对民主文化有更深刻的认识。 　　制度经济学提出了一个选择理论框架，即每个人都是在限制条件下或约束条件下使其收益最大化的。在不同的制度下，人的行为选择不同，某一领域发生行为的变化，一定是特定的制度安排的结果。比如，稳固的民主制可以提供安全的产权和履约制度，而独裁制度则不具备这个特征，因为它不可避免地面临政权交接问题。为什么实践中按预期制定了政策，但所希望的结果却没有如期实现，这与产权、契约执行等经济制度和公民社会与政府机构之间的相互关系有关。 　　在制度经济学的分析范式中，制度被定义为“博弈的规则”，在社会交往中人为设计的一些约束条件，能否以一个好的制度的模板在不同国家推行？我们认为由于转型国家和发展中国家与发达国家的制度实施环境存在较大的差异，因此制度是无法简单拷贝的，而必须是通过众多参与者的决策模式与内容的逐步演变而来的，而这些决定反映了参与者内在的思考模式和行为方式。虽然存在着制度演化论和构建论的争论，即有人认为制度是构建的，有人认为制度是演化