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我国环境执法不力的原因及对策 　　【摘 要】环境执法不力是当前污染排放居高不下的一个重要原因， 环境执法不力既有主观原因，也有客观原因。如何改变环境执法不力，应从树立科学的发展观和正确的政绩观， 落实环境目标责任制和责任追究制， 加速环境管理体制改革， 加强环境保护的刑事立法， 对环境执法人员实行连带责任。 　　【关键词】环境执法；原因；对策 　　一、环境执法不力的客观原因 　　环境执法不力的最突出的问题是地方政府没有完全执行中央政府的政策。这主要是由于中央政府和地方政府的效用函数不一致造成的。中央政府决策者关心的是环境的改善、污染的减少， 而作为各级地方政府代理人的行政官员关心的是行政职位的升迁。对于不利于自己升迁的信息， 尽量压制。当中央政府的宏观环境目标影响到地方经济利益时，具有相对经济独立地位的地方政府就会产生经济“对抗”的冲动， 采取相应的对策， 达到尽可能减少或避免自身地方利益的损失。另外中央与地方的行政分权表现为经济控制权与政治控制权的适度分离。地方政府掌握了越来越多的地方经济控制权，其利益主体地位在得到不断强化的同时， 也带来了较大的财政压力。当中央政府也将对污染企业的限制性权力和禁止性权力赋予了地方政府时， 地方政府需要在区域经济发展和环境保护之间进行权衡。由于地方政府与所辖企业在经济利益方面捆在了一起， 地方政府将不得不倾全力维护企业的发展， 而对企业的环境损害行为睁一只眼， 闭一只眼， 甚至出现地方政府与企业“合谋”。环境执法不力的第二个客观原因是现行的环境管理体制。我国现行的“统一领导、分级负责”的环境管理体制包括3 个方面： 一是在业务管理和协调方面。国家环保部依法负责组织和领导协调全国环境保护工作。县级以上地方各级人民政府环保机构， 负责组织领导和协调本行政区域内的环保工作， 受同级人民政府和上级政府环保机构的双重领导， 在业务上以上级政府环保机构的领导为主。二是在人事管理方面。县以上地方各级政府环保局正、副局长， 由同级地方党委和政府管理， 上级政府环保局协助管理。三是在经费管理方面。地方各级人民政府环保机构的行政经费由地方财政拨付，基本建设投资由地方政府安排。在这种环境管理体制下， 环保部对各地环保部门只有业务指导的关系。在环保局官员的提升、环保部门主管的任命、工作人员的办公场馆建设以及给予诸如汽车等额外补助方面， 地方政府都有决定权。在这样一个耐人寻味的怪圈中， 地方环保部门官员的任何治污行为， 变得毫无行政执法的主动性。同时， 地方政府也得益于当地产业发展获得的高额收益。越高的收益能够带来越多的地方收入。此外， 地方官员常常由于当地产业发展带来的收益而获得提升。基层很多环保局长说， 情愿得罪环保部的领导，也不愿意得罪他们的县长。因此目前的环境管理体制严重影响了经济与环境的协调发展。环境执法不力的第三个客观原因是违法成本低。我国环境保护法律法规存在两个主要问题， 一是排污税税率较低， 二是罚款金额较低。根据《排污费征收管理条例》， 水污染（各类） 的排污费费率为0.7 元/ 污染当量， 空气污染（各类） 为0.6元/ 污染当量， 工业固体废气物为5 元/ 吨～25 元/吨， 危险废弃物为1000 元/ 吨， 二氧化硫为0.17 元/ 千克。以二氧化硫为例， 中国的费率为0.63元，在美国， 二氧化硫的边际破坏程度非常之高， 估计为每吨400 美元～3 000 美元之间。如果假设边际破坏度（或者避免破坏的支付意愿）与收入成比例， 那么美国的边际破坏度除以美国的人均收入相对于中国的倍数就应该等于中国的边际破坏度。通过这样的计算， 可以得到中国的边际破坏度在每吨61 美元～470 美元之间。这一结果表明， 目前对于二氧化硫征收的污染税水平在通过其他方式研究所得到的范围之内， 但是更靠近这一范围中比较低的一端。当排污收费低的时候， 排污企业宁可选择交纳污染费也不愿意治理污染， 因为交纳排污费对他们来说在经济上更合适。按照现行的排污收费标准和罚则规定， 污染企业违法排污甚至可以节约成本， 取得效益。 　　二、环境执法不力的主观原因 　　环境执法不力的主观原因在于政府官员政治创租和抽租。政治创租就是政府官员利用行政干预的办法来增加企业的利润， 人为地创造租， 诱使企业向他们“进贡”， 以作为得到这种“租”的条件；抽租则是政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁， 迫使企业割舍一部分既得利益与政府官员分享。这种政治创租和抽租实际上是政府官员主动设租以寻求参与既得利益分配的腐败行为。这种政治寻租行为的扩散， 会严重扭曲决策层的真实意图， 造成环境的恶化。 　　三、改善环境执法不力的措施 　　（一） 树立科学的发展观和正确的政绩观必须加大科学发展观的宣传力度， 实行全面发展、协