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中国慈善组织参与社会救助的立法考察与进路分析 摘要：慈善组织参与社会救助的立法发展反映了中国社会救助立法与慈善立法的变迁及衔接过程。随着《慈善法》的施行，有必要重新审视慈善组织参与社会救助的立法现状，明确慈善组织与政府在社会救助中的关系定位，建立慈善救助与社会救助有效衔接的立法机制，尽快出台《社会救助法》和政府购买社会救助服务的行政法规。 关键词：慈善组织；社会救助；政府责任；立法 中图分类号：D99 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2016）04-0021-006 长期以来，中国政府着力构建社会救助法律制度，对生活陷入贫困状态的公民实施社会救助，以保障其维持最低限度生活的权利。然而不可否认的是，由政府实施的社会救助在救助资源、救助对象、救助范围和救助效果方面还存在一定局限，很难完全满足救助对象多元化的救助需求。这种政府实施的社会救助的局限性和救助需求的多样性之间的矛盾，决定了政府必须寻求更加有效的实施社会救助的方法和路径，而与慈善组织的扶贫济困等公益活动实现有效的衔接就成为政府必然的选择。[1]包括慈善组织在内的社会组织作为政府、市场之外的第三部门得到了快速的发展，其在社会救助领域发挥的补充性作用日渐增大，但社会组织双重管理制度却日益成为慈善组织参与社会救助的制度羁绊。具有历史转折意义的是，2016年3月16日由全国人大颁布、自2016年9月1日起施行的《慈善法》开创了社会组织法律制度变革的先河，以慈善组织为突破口，为其合法便利地广泛参与包括社会救助在内的公益活动提供了直接的法律依据。然而，《慈善法》的出台，并不可能解决中国社会救助领域政府与慈善组织关系的所有问题，为了使《慈善法》有效发挥作用，有必要重新审视慈善组织参与社会救助的立法现状，分析相关立法的统一性和协调性问题，为今后完善慈善组织参与社会救助制度提供具体的和可行的立法建议。 一、改革开放前慈善组织参与社会救助的立法状况 新中国成立后，政府为了有效管理各类社会团体，清理旧中国遗留下来的各种社会组织，相继颁布1950年政务院《社会团体登记暂行办法》、1951年内务部《社会团体登记暂行办法实施细则》等文件，将社会团体分为人民群众团体、社会公益团体（如中国福利会、中国红十字会等）、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他符合政府法律组成的团体，规定了其成立条件，明确了社会团体应接受政府的工作指导并协助政府进行各项建设的地位，建立了社会团体分级登记管理体制。随着上述行政法规和规章的施行，旧中国原有的慈善组织大多数被取缔，而少部分则被改造为官办或半官办的社会团体，慈善组织过去所从事的慈善事业被人民大众的救济福利事业所取代。1966年文化大革命开始后至改革开放前，社会团体陷入了停滞发展的状态，更遑论其法制建设。总之，在计划经济时期，高度集权的政治体制、一元化的经济管理体制及城市单位制和农村人民公社的组织体系导致社会组织基本上全部依附于政府[2]，缺乏相对的独立性和民间性。从新中国有关慈善组织的慈善立法变迁看，1949年至1977年这段时期被称之为慈善立法排斥阶段。[3] 论及改革开放前的社会救助，1950年中央政府召开了中国人民救济代表会议，确立了“在人民政府领导下，以人民自救自助为基础，进行人民大众的救济福利事业”这个社会救济的方针。接着，在1953年全国第三次城市社会救济工作会议上，进一步明确了“生产自救，群众互助，辅之以政府必要的救济”之方针。1954年以后，随着城乡互助组、合作社等集体力量的壮大，该方针修改为“依靠集体，群众互助，生产自救，辅之以政府的必要救济”，鲜明体现了当时政府的以集体保障为主、政府救济为辅的社会救济思想[4]，并将其体现在其后的立法中。1956年第一届全国人大颁布了《高级农业合作社示范章程》，其中原则规定建立农村五保供养制度，农业生产合作社应对五保对象给予物质和生活的帮助。从此，在中国城乡最低生活保障制度建立之前的相当长的历史时期，社会救助实行城乡二元制度结构，在农村，主要依据《高级农业合作社示范章程》确立的农村五保供养制度，对农村五保户实行救助，该制度此后虽依据1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》得以具体化和法制化，但仍将五保供养定性为“农村的集体福利事业”，规定五保供养基金主要是由农村集体经济组织提供，五保供养所需经费和实物，应当从村提留或乡统筹费中列支。而在城市，政府主要对城市的“三无”人员等特殊生活困难群体实行临时救济制度。可以说，改革开放前，社会团体参与社会救助的立法规定几近空白。 二、改革开放以来慈善组织参与 社会救助的立法发展特点 （一）明确社会救助的政府责任原则 从中国社会救助法制发展的进程看，具有现代意义的社会救助政府责任原则之法的确立始自于1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》。该条例从保障