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推进西部地区地方政府债券发行的思考 　　【摘 要】地方债，是国债的补充形式，有利于弥补地方财政支出不足；地方政府需求推动地方债券市场的发展；较强的市场承受力使西部地区发行地方债券成为可能；地方债券市场的开放和发展已经具备较好的外部环境；保证“稳增长”大局；摆脱对土地财政的过度依赖；给地方政府一个匹配资金流的工具；可缓解中央财政压力。 　　【关键词】西部地区；地方政府；债券；地方债 　　所谓地方政府债券，是相对国债而言，以地方政府的信用为担保、由地方政府发行并负责偿还的债券，简称“地方债”。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的保证。我国自l981年恢复国债发行以来，从未发行过地方政府债券。在1995年起实施的《中华人民共和国预算法》中明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。近年来，国债发行中有少量中央政府代地方政府发行的债券，2001年至2005年共发行1150亿元。2009年应对金融危机，财政部开始代理发行地方债券。当年发行2000亿元债券，列入省级预算管理。这是我国首次在全国范围内发行地方政府债券，也是继1998年之后中央再次通过发债方式帮助地方融资。2011年10月，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海、浙江、广东、深圳四地获准开展地方政府自行发债试点，全年共发行地方债券229亿元，地方地方债券踏上“破冰之履”，为西部地区实现跨越发展找到了解决资金需求的新途径。 　　一、西部地区发行地方政府债券条件已经成熟 　　（一）地方政府需求推动地方债券市场的发展。近年来，中央政府非常重视西部地区，通过西部大开发政策对西部提供了人力、物力以及财力等方面的有力支持，但由于自然、历史、社会等原因，西部地区的经济发展又相对落后，财政资金严重匮乏。理论上，地方政府拥有相对独立的行政权，须提供地方性公共产品。地方政府提供地方公共产品主要依靠税收、规费收入来筹集资金。若这些资金不能满足需要，地方政府就必须通过其他渠道筹集资金，发行债券即是其中比较有效的一种。实践上，目前西部地区城市基建资金主要来自中央和地方财政、商业银行、政策性银行以及资本市场。眼下中央财政和地方财政都相当困难；商业银行对市政项目提供贷款也有诸多局限；政策性银行资金来源有限，且侧重于全国性基建项目；资本市场应是市政建设筹资的重要渠道，但国内资本市场远未有效地利用起来。因此，西部地区要想长远健康发展，必须靠地方自己的力量寻找途径来筹集资金。按市场经济要求，逐步建立多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制。 　　（二）较强的市场承受力使西部地区发行地方债券成为可能。从市场条件来看，我国高储蓄率的国情决定，民间有大量的闲散资本，而同时投资渠道不健全，银行的储蓄利率低于通货膨胀率，为地方债券的发行也提供了很大的市场空间。从经济发展形势看，西部地区的基础设施建设比东部更具有经济拉动力，西部地区地方债券赶超效应优势明显。同时西部自然资源极其丰富，加之中央对西部大开发的力度的不断加大，一旦建立起发达基础设施网络系统，将会激发西部地区爆发性的迅猛发展，相应增加地方债券的吸引力。 　　（三）地方债券市场的开放和发展已经具备较好的外部环境。地方政府债券在我国建国初期就已经存在。我国已有一些发行“准地方债券”的实践。如早在1950年，东北人民政府就发行过东北生产建设折实公债。由于地方政府迫切需要解决基础设施建设中面临的资金短缺问题，于是出现了“准地方政府债券”，即同政府有密切联系的企业或下属部门发行债券用于市政建设的做法。这种债券以项目产生的收益作为还款资金，形式上是企业债券，实质上是一种准地方政府债券，成为地方政府发债的一种变通形式。如l999年上海城市建设投资开发公司发行5亿元浦东建设债券，名义上是公司债券，但所筹资金则是用于上海地铁建设；济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，名义上是公司债券，而所筹资金则用于济南自来水设施建设。1998年亚洲金融危机期间，中央政府发行1000亿元长期建设国债，并通过商业银行以高于国债的利率贷给地方政府，由地方逐年归还。但由于没有明确的地方政府发债权利和义务，一些财力薄弱的省份无力归还，最终还是由中央财政兜底。2011年11月中国首期自行招标的地方政府债券上海71亿元地方政府债发行受捧。目前在全球53个主要国家中，有37个国家允许发行地方债券。在美国、日本、法国、德国、英国等国，都有着十分完善和成熟的地方债券市场。地方债券市场不仅已经成为地方政府融资的重要来源和资本市场的有机