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行政不作为案件的审理思路 　　内容摘要：行政不作为是指行政主体及其工作人员负有作为义务，但是在程序上拖延履行或者不予答复的行为。行政不作为以行政主体负有作为义务为前提。明示拒绝行为不属于行政不作为。行政主体作出明示拒绝行为，当事人起诉要求履行法定职责的，如经释明当事人仍坚持该诉讼请求，法院应按照行政不作为案件的审理思路进行审理。行政不作为案件的审理思路主要包括三个方面：原告是否向被告提出过申请、被告是否存在不作为（被告是否负有作为义务；若有，被告是否作出了行为）、被告不作为是否具有正当事由。 　　关键词：行政不作为　明示拒绝　审理思路 　　行政法的实施有赖于行政机关的积极作为。行政机关消极不作为的，当事人可向法院提起履行之诉，法院经审查认为被告不履行或拖延履行法定职责的，应判令其在一定期限内履行。〔1　〕但是，现行《行政诉讼法》并未出现“行政不作为”这一概念，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）则首次使用了“不作为”，〔2　〕《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款沿用了这一概念。〔3　〕对于何为“不作为”，上述司法解释均没有作出进一步界定，由此导致司法实践中以及行政法学界对此存在不同的理解和认识，并进而对行政不作为案件的审理思路产生某种程度的不一致。 　　一、“行政不作为”概念的不同解读 　　（一）司法实务关于“行政不作为”概念的认识分歧 　　司法实务对于“行政不作为”概念的认识分歧，集中反映在对于明示拒绝行为（包括实体拒绝行为和不予受理等程序拒绝行为）的不同处理上。司法实践中，有的认为该类行为属于行政作为。对原告起诉要求履行法定职责的，以已经作为为由，驳回诉讼请求；对当事人要求撤销该拒绝行为的，按照行政作为案件的审理思路进行审查。有的认为属于行政不作为。在履行法定职责的诉讼中，对该明示拒绝行为的合法性进行审查并作出裁判。试以下述案例析之。〔4　〕 　　案例一：原告莫甲要求某公安分局履行法定职责案（明示拒绝）。 　　2009年5月21日，莫甲向公安机关提出分户申请，要求批准其从莫乙户内分户，某公安分局经审查于7月1日作出不予分户决定并告知莫甲。莫甲不服，起诉要求判令某公安分局履行法定职责，批准其从莫乙户内分户。一审审理中，法院向莫甲释明，被告对其申请已履行法定职责，其可就不予分户决定提起行政诉讼，但莫甲仍表示坚持本案诉讼。法院认为，某公安分局已对莫某的申请作出不予批准分户的审批意见，就其申请事项已经履行了法定职责。莫甲对不予分户决定仍坚持本案诉讼，法院遂判决驳回莫甲的诉讼请求。 　　该案中，不予分户决定为一实体上的明示拒绝行为，法院视之为行政作为，并向当事人释明应起诉要求撤销该具体行政行为。因当事人拒绝变更诉讼请求，法院遂根据当事人的诉讼请求，按照不作为案件的审理思路进行了审查，并以被告已经作为为由判决驳回诉讼请求。 　　案例二：原告徐某要求被告某公安分局履行法定职责案（明示拒绝）。 　　徐某系某公房承租人及户籍户主，第三人裘某系其外甥女，户口在上述房屋内。2003年2月，徐某向某公安分局申请将裘某的户口迁至裘某的男友陈某处。经审查，被告于同年3月4日作出不予强迁的决定并告知徐某。徐某不服，诉至法院请求判令被告履行迁移裘某户口的法定职责。法院认为，被告作出不予强制迁移裘某户口的决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。徐某向某公安分局提出强制迁出裘某户口的申请，缺乏事实证据和法律依据，故不予支持。遂判决：驳回原告徐某某的诉讼请求。 　　本案中，不予强制迁移户口决定也是实体上的明示拒绝行为，但是法院在本案中将之作为一种行政不作为，并按照行政不作为案件进行了审理。但是，在审理思路上又对于不予强制迁移户口决定的合法性进行了审查。 　　案例三：原告肖某要求被告某区房管局履行法定职责案（不予受理决定）。 　　2009年4月15日，肖某向某区房管局提出申请，要求受理其房屋拆迁裁决申请，被告于4月20日作出不予受理通知。肖某不服，提起诉讼，要求判令被告履行法定职责，受理其房屋拆迁裁决申请。法院认为，拆迁补偿安置按户进行。该户内的吴某已代表该户与拆迁人签订了房屋拆迁补偿安置协议，裁决机关不予受理原告的裁决申请并无不当。原告的诉讼请求难以支持。遂判决：驳回原告的诉讼请求。 　　该案中，裁决机关的不予受理决定属程序上的明示拒绝行为，法院认为该行为属行政不作为，并对该行为的合法性进行了实体审查。 　　案例四：原告徐某诉被告某市房管局要求撤销行政复议不予受理决定案。 　　2009年9月29日，许某以某市房地产登记处未履行注销其《公房租赁凭证》的行为违法为由，向某市房管局提起行政复议。市房管局于次日收到后经审查，以许某未提交其曾经要求市房地产登记处履行该职责的证明