公共对话式政策执行：建设服务型政府的重要突破口.docVIP

公共对话式政策执行：建设服务型政府的重要突破口 　　[摘 要] 当前我国服务型政府建设中存在的诸多困境很大程度上可以归因于传统政策执行模式的普遍应用，公共对话式政策执行为克服这些困境提供了全新的理论视角。公共对话式政策执行模式将政策执行过程视为社会建构过程，强调多元主体间平等协商和互动对话，主张尊重差异、增强信任与合作，鼓励释放政策执行过程中相关主体的能动性，通过增强政策执行过程的民主化与合法性，促进公共政策的有效执行。公共对话式政策执行模式与服务型政府建设具有高度的理论契合性。为了使公共对话式政策执行成为推动服务型政府建设的重要突破口和实践平台，仍需建构成熟的公民社会和配套的宏观制度背景。 　　[关键词] 公共对话；政策执行；服务型政府 　　[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号]1006-0863（2013）01-0034-05 　　一、政策执行维度的服务型政府建设困境 　　作为一种全新的政府管理理念，服务型政府完全不同于传统政府，它不是控制导向而是服务导向、不是效率导向而是公正导向、把工具效用与价值观照有机结合、包含着合作和信任整合机制、德治与法治有机结合、行政程序的灵活性与合理性相统一、行政自由裁量权受道德制约、前瞻性地提供公共服务。[1]具体到政策执行领域，服务型政府要求其回归公共权力本质，充分考虑公民需求，尊重公民权利，以维护和增进公共利益为根本目标，通过各种灵活且人性化的政策工具及时、有效、高质量地提供公共服务。然而，当前的公共政策执行普遍采用传统自上而下或自下而上的政策执行模式，这两种模式都是受技术理性和形式合理性支配的传统行政模式的典型产物，在其中，政策执行人员具有高于政策受众的强势性主导地位，在一定程度上导致服务型政府建设存在诸多困境。 　　自上而下的政策执行模式强调上下级之间的命令服从关系，对于政策执行或者采取机械式的理解，即认为只要制定出科学合理的政策就能够保证政策的顺利有效执行，或者采取强制型的理解，即认为政策执行机构及人员在政策执行中处于主导地位，政策受众只能被动服从政策执行机构和人员的决定与命令。这导致了基层政策执行者、政策制定者和高级别的政策执行人员成为高高在上的、理所当然的“公共利益代表者”，所制定的政策和提出的执行方案往往脱离社会实际和公民意愿，背离公共利益；政策执行者习惯于自上而下式命令服从思维，认为社会必须遵从政策制定者的政策内容以及自身的政策执行方式，否则就会采取简单粗暴的强制性执行手段。上述存在于自上而下政策执行模式中的陈旧观念和行为方式严重背离服务型政府的公民本位、公共利益和公平导向，是服务型政府建设的阻滞甚至破坏性因素。 　　自下而上的政策执行模式虽然考虑赋予基层官员和地方政策执行机构一定的裁量权和自主性，也开始重视政策过程中利益相关者的利益分析，但它仍然将政策执行局限于政府内部，而不是注重公民本位和公共服务导向。在政府本位意识和GDP导向没有得到根本扭转，在基层官员和政策执行机构人员素质不高，在当前对政府缺少有效监督和制约、寻租与腐败猖獗的情况下，赋予基层政府更多裁量权，虽然可能在一定程度上兼顾地方实际情况，但容易导致地方政府和基层政策机构出于自身利益而背离公共政策的公共性本质，使公共政策执行成为与民争利、伤害社会公平、损害公共利益、谋取个人或集团利益的“合法性”工具，进一步损害政府形象，将服务型政府建设引入困境。 　　自上而下和自下而上的政策执行模式是传统官僚制的重要组成部分和典型特征，导致“行政国家”逐渐生成且日益壮大，而公民社会则日益萎缩。这种强国家—弱社会的宏观环境又进一步强化了传统政策执行模式。换言之，强国家—弱社会的宏观背景使政府及其政策执行人员倾向于将行政部门内部的命令与服从原则应用于公共政策执行中的政府与公民关系之中，使政策受众处于政府及其政策执行人员单向度政策执行的被动服从地位，它一方面是对服务型政府理念下公民本位精神的违背，另一方面也是导致很多政策执行偏离公共利益导向、侵犯公民利益、背离服务型政府基本价值导向的重要原因。服务型政府对公民本位、公平正义和公共服务导向价值理念的强调，决定了它必须在公共政策执行过程中倾听公民对政策内容及政策执行环节相关事宜的意愿和要求，必须在政策执行过程中引入公民参与和监督以保证公共政策执行真正符合社会公共意愿和公共利益。然而，人们对政策执行本身的狭隘认识及传统政策理论研究对政策执行的忽视，导致当前的公共政策实践虽然开始在决策过程中引入公民参与，但对执行过程中的公民参与则一方面重视不够，没有在政策执行过程中引入常态化、制度化的公民参与，继续坚持自上而下或自下而上式政策执行模式，使服务型政府建设形成阻滞。 　　当代社会是一个利益分化的社会，每一项公共政策都会涉及不同利益群体的利益，若执行过程中不能得