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放权体制中的地方政府行为特征思考 　　【摘要】我国改革开放以来形成的中央地方关系是一种放权性的制度体系。在这种体系中，地方的发展受“纵向性依赖机制”的约束。在这种机制约束下，地方政府在“侍从”于中央的前提下才能享有一定的“自主”，这种“自主”是“侍从”于中央的自主，因此“侍从性自主”是对我国地方政府行为特征的准确概括。 　　【关键词】放权体制 纵向性依赖机制 “侍从性自主” 　　引言 　　西方分权理论认为，在一国的政治制度安排选择中，在政府权责、职能和政府领导人员选拔等方面实行分权性的制度安排会使地方政府更关心地方福利，会对中央形成一种制衡力量以维护市场制度①。在这样的分权思想的制度安排下，地方政府并非中央政府的延伸，而是一个独立的行为主体，与中央政府之间是既合作又相互制约的关系，地方政府因而拥有较为自主的发展权，地方政府的行为特征具有明显的“分权自主”和“自治自主”性特征。如果中央地方关系分权极其彻底极端的话，那么地方政府就有可能从“分权自主”和“自治自主”走向“独立自治”或“独立自主”。 　　因此，与集权体制相比较，地方政府行为在一定程度上具有为国家根本制度所保障维护的自治性和独立性是分权体制下地方政府的根本性行为特征。 　　改革开放以来，我国地方政府虽然从中央政府获得了较大的地方治理与发展的自主性，但是不能认为我国的中央与地方之间的制度关系已经或正在实行与西方一样或者类似的分权制度。如果深刻了解我国现实政治和政府制度实际运行情况的话，那么根据西方分权理论框架来分析我国地方政府的行为特征，显然是存在根本性的研究范式错误。 　　可是目前国内大多数学者在研究分析我国地方政府行为问题时，特别是研究地方政府如何在推动地方经济增长的问题时，都是参照西方分权理论的认识框架来展开的。 　　目前我国的根本政治制度显然不是分权性政治制度，但也不是原先计划经济时代的完全集权式政治制度，而是一种将集权和放权相融合的央地制度安排，有学者将此制度安排称之为“放权体制”②。因此，为了准确地分析出我国地方政府的根本性行为特征，应该首先准确理解我国中央与地方关系的性质。 　　我国地方政府行为特征的文献综述 　　对改革开放以来地方政府行为角色或行为现象问题的研究，一般来说可以概括为两种研究范式： 　　一种范式从官员和组织激励的角度出发，将官员激励、财政分权、政府竞争与地方经济增长联系起来，来解释改革开放以来地方政府行为的价值取向变化及其行为角色，至今为止形成了具有一定共识性认识。这种研究范式的逻辑是，改革开放后中央政府对地方政府持续不断地下放权力，使地方获得了空前的自主性，在地方追求实现自身利益的强大激励下，地方政府表现出了为自利最大化而进行竞争的行为特征。在这些研究中，中央对地方所进行的财政放权让利成为研究的焦点，典型的研究理论有“中国特色的联邦主义”。它们把财政体制改革所产生的对地方利益的激励与地方政府行为联系起来，指出地方政府为经济增长而竞争，而且是地方官员出于晋升激励下的“锦标赛”竞争③。 　　与此同时，也有学者指出地方政府的权利及自主性增大也带来了一些消极影响，主要表现为地方保护主义、地区间恶性竞争、重复建设、投资膨胀等弊端，从而不利于国民经济的协调发展④。总之，地方自利行为最大化成为地方政府行为的一大特征。 　　另一种研究范式从政府组织间的关系角度出发，将政府间的制度关系尤其是财政制度关系与地方治理问题联系起来，分析地方政府所存在的各种扭曲性行为问题和未来地方治道变革的方向。在关于地方政府行为的分析中，有学者认为我国政府间的制度关系是一种“压力型”体制⑤，在这种“压力型”体制下，越是在基层的地方政府，地方政府组织间行为的“共谋现象”⑥越普遍，地方政府行为脱离民众的实际需求导致国家政权在基层的“悬浮”现象⑦就更趋严重。有学者认为地方政府在不同时期分别会表现出“强化市场型”、“勾结型”和“掠夺型”等多样化的行为类型和行为特征”⑧。尤其是在1994年正式实行分税制改革后，地方政府的行为显现出“从援助之手向攫取之手转变”⑨。 　　笔者认为，改革开放以来，对我国地方政府行为现象问题的研究不是简单地非此即彼就可定论的，“竞标赛竞争”、“自利最大化”、“攫取之手”或“援助之手”仅仅是地方政府行为的某些表象性行为，而这些行为都不是中国地方政府独有的现象，也不是只有改革开放以来才有的现象，因为只要存在行政区划这种体制，就会有“块状”的利益单元，每一个“块状”的利益单元之间就存在“竞争”和“自利”的“天性”，中央和地方权力划分的制度安排作为一种外生力量，只会起到压抑或释放这种“天性”的作用，而不具有创造或泯灭这种内生“天性”的能力。因而把内生于任何体制环境中的地方政府所具有的行为现象视为某种具体体制环境中的地方政府行为特征是经不起逻辑推敲