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人民法院特约监督员制度的功能偏差与完善路径 　　摘 要：特约监督员制度是人民法院为健全和完善司法外部监督机制而进行的制度创新。然而，该制度在实际运行中发挥的功能与价值目标存在偏差。究其原因，主要是监督员的独立性、主动性不足，缺乏有效的监督手段和有效的外部支持。对此，引入人大对特约监督员制度的支持和保障机制是促使其功能回归的可行方案。鉴于此，应通过优化监督员选任方式、畅通监督信息获取渠道、强化结果制约力度等，对特约监督员制度进行系统完善和制度配套。 　　关 键 词：特约监督员制度；司法权监督；功能偏差 　　中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0027-06 　　收稿日期：2013-09-06 　　作者简介：余韬（1986—），男，安徽六安人，华东政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生，上海市浦东新区人民法院助理审判员，研究方向为行政法学、司法制度。 　　司法权的运行涉及社会公平正义和人民群众的切身利益，必须受到广泛而有效的监督。近年来，各级人民法院为健全和完善司法监督机制，尝试从社会中聘请监督员，对人民法院的廉政情况、工作作风、司法公正等进行监督并形成了相应的制度。这一制度虽然名称各有不同，如特约监督员、特邀监督员、执法监督员等，但核心都是人民法院聘请普通群众担任监督员对其司法权进行监督，笔者将这一制度称为特约监督员制度。为了更好地发挥特约监督员制度的功能，本文结合该制度的特征和运行情况，理性审视其面临的问题及其原因，并在此基础上探寻提升该制度价值的现实方法。 　　一、当前人民法院特约监督员制度的特征及运行现状 　　（一）特约监督员制度的特征 　　随着人民法院监督机制的不断完善，包括最高人民法院在内的全国许多人民法院都建立了特约监督员制度。 笔者从最高人民法院、各地高级人民法院、中级人民法院及基层人民法院的实践出发，对其进行了梳理。①总体来看，目前人民法院特约监督员制度主要有以下几个特征： 　　⒈邀请普通群众组成特约监督员队伍。公民有监督国家机关的权力，国家机关也负有自觉接受公民、社会各界监督的义务。人民法院为加强对司法权的监督，树立公正廉洁的法院形象，邀请普通群众组成特约监督员队伍，对人民法院工作进行监督，虽然有些人民法院规定特约监督员人选由人大、政协、社会团体等单位推荐产生，但他们都是以个人名义加入监督员队伍，通过行使其作为公民享有的批评、建议、申诉、控告、检举等权利，实施对人民法院工作的监督，不同于国家机关间的权力监督。 　　⒉特约监督员履行对人民法院的监督、建议职责。人民法院聘请的特约监督员享有一定的监督权，就人民法院及其工作人员廉政情况、工作作风、司法公正等方面开展监督活动，并将相应的监督意见、建议反映给人民法院。关于特约监督员的监督方式，各人民法院相关规定大体相同，一般包括有权参加人民法院相关工作会议、专项检查，旁听公开进行的庭审活动，反映或转递人民群众的批评、意见、建议或举报材料。但是，特约监督员不享有强制性调查权力，也不能直接干预司法权的运行。 　　⒊特约监督员制度由人民法院建立并主导。当前，我国法律并没有规定人民法院必须建立特约监督员制度，而是部分人民法院为更好地接受监督，通过其内部规范主动建立并在实践中由人民法院加以主导的。从现有的制度规范来看，虽然各人民法院特约监督员的提名方式不尽相同，但最终均由人民法院聘任。同时，特约监督员也主要是在聘请他的人民法院的组织下参与旁听庭审、明察暗访、接受投诉和专题会议等活动，并由人民法院接受和处理监督员提出的意见、建议。 　　（二）特约监督员制度的实际运行——以S市三家人民法院的实践为主要样本 　　根据相关资料统计，在建立特约监督员制度后的一年内，最高人民法院特约监督员共应邀参加相关工作会议6次，旁听案件庭审2次，应邀参加专项调研和视察活动3次，参与制订司法解释2次，参与问卷调查1次，反映或转递人民群众批评、意见、建议、材料21件，履职人数达108人次。[1] 　　为了更加清晰地了解特约监督员制度在司法实践中的运行效果，笔者在S市随机选取了P、J、X三家人民法院，对近年来特约监督员制度的运行情况进行了梳理和统计。① 　　⒈基本情况。笔者就三家人民法院特约监督员制度在2010-2012年度的基本运行情况进行了统计。P人民法院聘请特约监督员18人，3年来共召开全体监督员会议3次，组织旁听庭审9次，监督员向该法院提出的各类意见、建议共48条，该法院对其中的46条进行了回复，回复率为95.8%。J人民法院聘请特约监督员26名，召开专题会议5次，旁听庭审6次，监督员共提出52条意见、建议，该法院全部给予了回复。X人民法院聘请特约监督员20名，召开专题会议3次，旁听庭审6次，监督员共提出39条意见、建议，