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对外援助的失败 　　2001年9月11日基地组织发动袭击后，美国领导的武装力量迅速推翻了塔利班在阿富汗的强制统治，该组织已经进入安全地带，拒绝交出基地组织的关键成员。跟美国武装力量合作的阿富汗反塔利班派别代表在2001年12月签署的波恩协定，制订了建立民主制度的计划。第一步就是全国范围内的大国民会议，选举卡尔扎伊领导过渡政府。事情对阿富汗人有利。大多数阿富汗人渴望脱离塔利班。国际社会认为，阿富汗人现在需要的就是大量的外国援助。联合国和几个主要的非政府组织的代表很快就访问了阿富汗首都喀布尔。 　　随之发生的事情本来也没什么可奇怪的，尤其是在过去半个世纪中对贫穷国家和失败国家的外援都以失败告终。无论是否在意料之中，历史又一次重演。大量的外援工人和随行人员乘坐飞机到达了小镇，五花八门的非政府国际组织涌入，执行各自的计划，政府和国际社会代表之间进行高层谈话。几十亿美元现在流入了阿富汗，但是，一点也没有用于建设对包容性制度发展甚或恢复法律秩序异常重要的基础设施、学校和其他公共服务。虽然大量的基础设施仍然很破旧，但是第一笔钱用于建设联合国和其他国际官员往返飞行的航线。他们需要的第二样东西是司机和翻译。因此，他们雇用了少数几个会讲英语的官员和阿富汗学校留任的教师当司机并一直陪伴左右，支付给他们的工资是当时阿富汗工资的几倍。就在少数有技能的官僚转向服务外国援助团体的工作时，援助不是建设阿富汗的基础设施，而是破坏原本要建立并巩固的阿富汗政府。 　　阿富汗中央谷遥远地区的村民通过收音机广播获知，有数百万美元的新项目来重建家园。很长时间以后，前著名军阀、阿富汗政府成员伊斯米尔?卡恩的货车从卡特尔运来一些木材发给了村民。但是，它们太大，在那个地区毫无用处，村民们只能当柴火用。那么，许诺给村民的数百万美元干什么了呢？在许诺的货币中，20%用作了日内瓦联合国总部的费用;20%用作该组织在布鲁塞尔总部的费用，剩下的部分分包给了一个非政府国际组织，再经过三层分包，每一方都拿走大约剩下部分的20%，阿富汗分到的那一点钱用于从伊朗购买木材，而且大部分都支付给了伊斯米尔?卡恩的货车运输卡特尔木材。那些巨大的木材能够运到这村庄，倒真是个奇迹！ 　　在阿富汗中央谷发生的并非是一个孤立事件。许多研究估计，只有10%―20%的援助能够得其所用。对联合国和地方官员侵吞援助款的起诉有很多持续不断的欺骗性调查。但是，外国援助造成的浪费不是欺诈，而是能力不足，甚至只是援助组织的常规活动。 　　与其他国家相比，阿富汗的援助经验事实上很可能可以被认为是成功的。在过去五十年中，数千亿美元作为“发展”援助给了世界各地的政府，大部分就像阿富汗一样都以经费和腐败的形式浪费掉了。更糟糕的是，大量的援助款进了像刚果的蒙博托这样的独裁者的腰包，他们依靠西方国家提供的援助，争取选民支持他们的政权并使自己发家致富。撒哈拉以南非洲其他大部分国家的情况相似。在危机时期，临时救灾的人道主义援助当然更加有用，不过其分发方式也遇到了同样的问题――例如最近给海地和巴基斯坦的援助。 　　尽管“发展”援助有这些不良记录，但是对外援助仍然是西方政府、联合国等国际组织以及各类非政府国际组织推荐在世界范围内同贫困做斗争最流行的政策之一。当然，对外援助失败的循环不断重复。认为解决撒哈拉以南非洲、加勒比、中美洲和南亚的贫困问题，富裕的西方国家应该提供大量的“发展”援助的观念对贫困的根源产生了错误的理解。像阿富汗这些国家之所以贫困是因为它们的汲取性制度――它造成的产权、法律秩序或者起良好作用的立法制度的缺乏，导致了国家、更通常是地方精英对政治和经济生活的强力控制。同样的制度问题意味着，对外援助是无效率的，是被掠夺的，不可能分发到应该分发到的地方。在最坏情况下，它还会支持造成这些社会问题的最根源的制度。如果持续的经济增长依赖包容性制度，那么给控制汲取性制度的政权以援助就不可能解决问题。不可否认的是，在人道主义援助之外，来自于具体援助项目的大量物资用于在没有学校的地方修建学校、给没有援助就得不到工资的教师支付工资。虽然流入喀布尔的大量援助没有改善普通阿富汗人的生活，但是其在修建学校、特别是为女孩修建学校方面取得了显著的成功（在塔利班政权及以前的政权下女孩完全被排除在教育之外）。 　　一个解决办法最近开始越来越流行，部分是建立在制度与繁荣甚至援助的发放有关系这一认识基础上――使援助成为“有条件的”。根据这种观点，持续的外援应该取决于接受国家政府满足某些条件――例如，自由化市场或者走向民主。在有条件性援助方面，乔治?布什政府更进一步，设立了千年挑战账户。千年挑战账户使未来的援助支付依赖于经济和政治发展层面数量上的改进。但是，有条件援助的效果好像并不比无条件援助的效果更好，不符合这些条件的国家跟符合这些条件的国家得到了同样多的