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“多规合一”第三方评估及“十三五”展望 　　“多规合一”试点工作的瓶颈 　　为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，把中央经济工作会议和中央城镇化工作会议确定的目标任务落到实处，2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，全国有18个省区的28个市县已经启动了“多规合一”的试点工作。开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，是中央全面深化改革工作中的一项重要任务。市县“多规合一”是解决市县规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化政府空间管控能力和改革政府规划体制的必经之路，是对规划编制、审批、管理和实施等现行制度的规划体制改革创新，是提高规划公信力和完善地方政府治理体系的重要内容。但是，规划体制的改革创新，依然面对着传统利益格局的“破与立”，“多规合一”面临着一系列的瓶颈。 　　第一，怎么合？粗放的投资增长模式造成的思维定势、行为惯性和路径依赖，是“多规合一”规划思路转型的一道门槛。在新常态的发展态势下，依赖土地扩张、房地产开发、新城建设、园区开发等发展模式已难以维系，“多规合一”是一个基于资源约束条件、客观实际和发展转型要求的规划，而现有土地资源、未来的发展方向和目标都具有前所未有的不确定性。如何在越来越不确定的约束条件下把握规划的弹性和刚性，确定“多规合一”的目标和方向，是一个客观现实的难题。 　　第二，谁来做？“部门之争”是“多规合一”体制掣肘的表现形式。这次“多规合一”的文件抬头，发改委在前、国土部第二、环保部第三、住建部排到最后。有人说：发改委是天时，国土部是地利，建设部是人和。现在环保部又上来了，部门的重要性究竟应该如何体现？“多规合一”究竟应该以什么部门为主导？只有在体制机制理顺的背景下，才能有章可循，否则“多规”打架的现象难以消失。具体到市县地方层面，“多规合一”的牵头组织既有市政府或者多规合一工作领导小组，也有住建部门、国土部门和发改部门等职能部门，在某种程度上也反映出政府规划职能和决策话语权的多样性。直接导致的关键问题是，多专业合作的规划编制团队能否把“发、城、土、环、产、水”等多个规划都融合进来，能否真正实现跨领域、跨专业的合作，其实现的难度是非常大的，需要实践的观察与总结。 　　第三，怎么做？规划思维定势及差异是“多规合一”的主要制约因素，这里的规划思维定势包括规划的技术与方法的固化和僵化。由于规划师主要由城市规划和土地利用规划人员组成，知识结构相对单一，缺乏对资源环境约束、经济发展要素禀赋、社会发展规律和法律法规的整合理解，无法对“多规合一”中出现的复杂问题及多元利益主体进行解决和协调，“多规合一”的科学性和可行性难以体现，“多规合一”的“部门利益性和领导意志性”弊端难以根绝。 　　除此之外，“多规合一”还面临着规划审批、空间分区和边界的划定、规划数据统一等规划体系构建及动态协调，以及实现规划目标、内容及编制管理体系的“融合”与“协同”等相关问题的挑战。 　　“多规合一”第三方评估的必要性、原则及思路 　　1.必要性分析。评估是政府绩效管理的关键环节，第三方评估是政府绩效管理的重要形式。第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制，能弥补传统的政府自我评估缺陷，在促进服务型政府建设方面将发挥不可替代的促进作用。虽然政府督查可以发挥一定的促进作用，但由于督查本身缺乏系统的技术支撑，再加上各种因素下的督查独立性不足，评估效果和公信力难免受损。第三方评估恰恰可以发挥研究咨询机构独立性、专业性的优势，避免政府在自我评估体系中既当运动员又当裁判员，使评估结果更加科学、独立、客观、公正。为使“多规合一”更具有科学性、可操作性、整体性、实效性，对“怎么合？谁来做？怎么做？”等一系列问题的解决过程进行准确分析和判断，实现“可复制、可推广”的试点工作目标，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制，也有必要对“多规合一”试点工作全面引入第三方评估机制，最大化地实现政府对自身的监督与促进。 　　2.基本原则。“多规合一”第三方评估有科学性、定量化、系统性、可操作性和有效性五项评估原则。科学性原则，是指以科学理论为导向，准确反映“多规合一”项目在效益、质量和进度等方面的实际状况；定量化原则，是指评估指标通过赋值量化，以定量统计方法进行评估；系统性原则，是指评估指标体系通过层次化结构予以分类，以层次分析法界定各类评估指标的权重；可操作性原则，是指评估方法简单易行，统计演算直观，具有可操作性；有效性原则，能够如实反映“多规合一”试点工作的绩效，可判别水平差异程度，总结出可复制、可推广的经验，具有可比性。 　　3.技术思路。“多规合一”第三方评估的技术思路为围绕