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地方加快发展现代职业教育的政策文本量化分析 　　摘 要 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》颁布后，全国28个省、自治区、直辖市结合区域实际情况选择不同的政策工具贯彻落实国务院的政策精神，颁布了本区域加快发展现代职业教育的实施方案、意见或决定。借鉴政策工具理论，对28个省、自治区、直辖市加快发展现代职业教育的政策文本进行计量分析，可了解到“能力建设工具”“系统变革工具”“劝诫工具”的使用频率较高，政策执行的层级性、多属性特征影响政策工具的选择。有必要围绕政策执行问题，均衡合理创新地使用各类政策工具。 　　关键词 政策工具；现代职业教育；地方政府；政策文本；量化分析 　　中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）12-0037-06 　　《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号）颁布后，全国各地陆续召开加快发展现代职业教育工作会议，结合地方职业教育发展实际，贯彻落实《决定》精神。据不完全统计，截至2016年1月31日，全国共有28个省、自治区、直辖市颁发了本区域贯彻落实《决定》加快发展现代职业教育的实施意见或决定。 　　本文基于政策工具理论的视角，重点对各省、自治区、直辖市加快发展现代职业教育的政策文本进行量化分析，以期为现代职业教育政策的优化和完善提供有益借鉴。 　　一、理论依据与分析方法 　　（一）政策工具理论 　　政策工具是“政府赖以推行政策的手段”[1]。作为政策目标和政策执行的中介，政策工具是国家和各级教育行政部门为解决政策问题而采用的可以控制的手段，其聚焦的核心问题在于如何将政策制定者的价值选择转变为政策执行者的行动措施。 　　政策工具的理论与经验性研究于20世纪80年代开始受到欧美公共行政学界的关注，中国在21世纪以来逐渐重视对公共政策领域内政策工具的研究。当前，政策工具的分类主要有四种依据。一是依据政策的强制性程度，把政策工具分为志愿性工具、混合型工具和强制性工具；二是依据政府资源的类型，将政策工具分为权威、财力、信息和可利用的正式组织等4种；三是依据政府干预程度，主要有政府直接提供、政府部门委托其他部门提供、政府贩售特定服务3种；四是依据对政策目标人群的影响，将政策工具分为权威工具、激励工具、能力建设工具、符号和规劝工具、学习工具等5类[2]。 　　本文借鉴麦克唐纳和埃莫尔（L.M. McDonnell R.F. Elmore）的研究进行分析。麦克唐纳和埃莫尔依据政策工具对政策目标人群的影响，将政策工具分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具5类。其中命令性工具是强迫性的，政策制定方可以指示目标群体必须服从和遵守，否则会受到惩罚；激励性工具是对目标群体的某些行动进行经费或其他形式的奖励，以产生直接的效果；能力建设工具是政府转移资金用于产生长期的效果；系统变革是在机构或个体中进行权力和责任的重新分配，变革系统内外部环境；劝诫工具是鼓励目标群体优先考虑政策目标和行动，力图改变公民的偏好和行动[3]。由此，5类政策工具的力度和效果呈现从高到低的状态。 　　（二）样本选择与分析方法 　　本文以2014年6月至2016年1月期间，各省、自治区、直辖市各地方人民政府贯彻落实国务院《决定》所对应颁布的“意见”或“决定”文本为分析对象（以下简称“地方政策”），不包括以地方教育行政主管部门为主体颁发的现代职业教育体系建设规划、高职教育创新发展规划、职业院校管理能力提升行动计划等政策文本。 　　本文抽取28份地方政策文本的信息，设计分析单元编码表，对地方政府加快发展现代职业教育的政策工具进行量化统计。首先，依据国务院《决定》文本，对应不同的政策板块和政策主题定义分析单元，形成的编码表（表1）包括4个政策板块和22个政策主题。其次，依据编码表对各地方政策文本的政策工具进行逐项分析，对应命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝诫工具，分别赋值5分、4分、3分、2分、1分，把各地方政策在某项政策主题里的主导政策工具相应分值填入分析框架中，进行频数统计、分值排序等量化分析。频数代表某种政策工具的使用频率，频数越高则对应的政策工具使用越频繁；分值代表政策工具的执行力度，分值越高意味着政策工具的执行力度越大，分值越低则政策工具的执行力度越弱。最后在量化分析的基础上，剖析地方加快发展现代职业教育在政策工具选择、组织与构建中存在的问题，并给出相应的政策建议。 　　需要特别提出的是，政策文本对政策工具的运用往往是交织综合的，政策文本的某一主题可能涉及多种政策工具，为便于量化处理与分析，本文把执行力度大的政策工具作为某一政策主题的主导工具纳入量化分析，忽略力度相对较小的政策工具。例如，福建省在健全企业参与制度