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区镇合一体制下政府权力运行困境及对策 　　【内容提要】 “区镇合一”是加快资源合理配置，推动工业现代化，促进农业现代化，实现农民市民化的有效路径，对于加快我国的新型城镇化建设具有重要价值。区镇合一积极效应逐步显现的同时，实行合一体制的镇政府行政权力运行面临许多问题，主要是权力在下放和承接过程中的相关法律法规的欠缺，权力运行低效以及异化。必须完善基层政府行政权力运行机制，保证权力运行规范、高效、廉洁。 　　【关键词】 区镇合一 权力运行 困境 对策 　　【作者简介】 陈海燕，中共江苏省启东市委党校讲师。 　　【中图分类号】 D623 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2014）08-0007-03 　　在逐步深化经济体制和政治体制改革的背景下，构建“小政府、大社会”的管理格局已成为当务之急。近年来，各地施行的“区镇合一”管理体制即顺应了这种发展趋势。所谓区镇合一，是对开发园区与毗邻的经济发达镇整合，归并政府职能，减少管理层次，降低行政运行成本，提高工作效率，实行“一套班子、两块牌子”的区镇融合的科学管理模式。为了能使区镇合一管理体制成为新型城镇化建设中可复制、可推广的典范，亟待解决权力运行方面存在的一些问题。 　　一、区镇合一体制下权力运行的困境 　　在权力资源配置方面，放权是区镇合一管理体制的重点，乡镇在项目、城建、环保、治安、民生等方面被赋予县级经济社会管理权限，有效突破了改革瓶颈和障碍，增强了基层政府的执政能力，有利于充分发挥经济发达镇在区域经济中的辐射带动作用。但是，权力的下放，也给乡镇权力运行带来新的挑战。主要表现在三个方面。 　　（一）法律缺失 　　根据国务院批准的《长江三角洲地区区域规划》、中央编办等六部委印发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》等规定，区镇合一在政策层面上符合中央的部署和要求，乡镇享有部分县级经济社会管理权限，在镇区范围内履行法律、法规、规章规定的县级政府及其部门的行政执法职责。但是，管理权限的下放，改变了原本《行政许可法》等对县级政府部门管理权限的规定，打破了现有的行政法对权力的限定，这在法律层面上，缺少相应的授权。其次，对于放权的内容、程序、方式和方法等存在法律授权不明或者缺乏法律依据的情况。法律缺失的问题严重制约了区镇合一改革的深化。 　　（二）权力运行低效 　　县级经济社会管理权限下放后，无缝对接是关键。这是转变政府职能，增强区镇统筹协调、自主决策和公共服务能力的重要路径，但现实当中，存在想要的不愿放，想放的不愿接的情况。一方面，由于镇级政府的工作人员配备少、年龄断层、能力经验不足、专业知识匮乏等原因，上级下放给镇政府的权力容易出现无人对接、无力对接的问题。另一方面，一些市级主管部门认为放权就是放掉了自己的利益，对“有益的拽着不放、麻烦的能放则放”。以江苏省为例，全省20个试点镇的放权工作差距较大，从省政府法制办备案的权力下放目录来看，被下放的权力多的有800多项，少的仅有10多项。以常熟市为例，首批下放梅李镇的行政处罚项目中，市城管局权力占了绝大多数，其他部门很少涉及或没有下放，一些与老百姓生产生活密切相关的权限还存在应放未放现象。其它一些地方，出现了行政许可、行政审批与行政处罚下放权限不匹配的尴尬状况。这些情况的出现，直接导致乡镇政府权力运行低效。 　　（三）权力异化 　　通过赋予经济发达镇县级经济社会管理权限，镇政府的权力得到极大的扩充，使得镇政府拥有了更大的自主决策权、执行权，经济发达镇在经济实力、社会服务能力、文化发展等各个方面获得了长足进展。但权力是把双刃剑，如果缺乏有效的监督，改革不仅不能实现预期效果，还可能适得其反，很可能会导致下放权力被滥用、私用，滋生腐败行为。 　　二、规范区镇合一权力运行的对策 　　（一）破解法律缺失的难题 　　1. 加强立法，明确区镇合一体制的法律地位。省级立法机关应当依据《立法法》的规定，制定规范或作出一个相应的授权决定，规范区镇合一行政体制改革的程序、内容，提高权力下放和权力运行的法制化水平，为全面推进区镇合一提供法律保障。 　　2. 权力下放采用交办方式，有法可依。权力的内容解决了，关键是如何下放。在实践过程中，江苏省启东市吕四港镇采用了“直接授权”或“依法委托”的方式，这在现行的法律框架下存在着合法性不足的问题。例如，涉及行政许可和行政处罚的权限，启东市政府通过委托形式下放给吕四港镇行使，但法律规定，行政机关只能在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，方可委托其他行政机关实施行政许可和行政处罚，而区镇合一的权力下放属于新事务，法律法规尚未有明确规定，显然这些行政许可和行政处罚权下放的法律依据不是很充分。为了走出这一尴尬境地，方法有两个：一是通过省级地方政府