于经济法、商法方向.doc

试论我国的国家审计的领导体制 建国后我国沿袭前苏联模式，长达34年没有设立专门的审计机关。到1982年12月，《宪法》才确立了我国审计监督制度的法律地位。1983年9月，中华人民共和国审计署成立，审计长为国务院组成人员，标志着我国审计体系正式建立。到2003年，各级审计机关强化财政金融审计，推进国有企业审计，探索经济责任审计，揭露和查处大案要案，有效发挥审计监督作用。全国共审计300多万个单位，上交财政1400多亿元，追还被挤占挪用资金1300多亿元①。新华社今年1月5日报道：2004年1到11月，全国共审计9.5万个单位，查出各类违规问题经过处理后，可增加财政收入245亿元，减少财政支出8.8亿元，已向纪检司法机关移送各类违法犯罪线索1165件。审计监督在维护财经秩序和国家利益、加强宏观调控和廉政建设、促进改革和经济发展等方面发挥了重要作用。 2004年4月，国家审计署审计长李金华受国务院委托，向全国人大常委会作报告，提交了一份令国人触目惊心的“审计清单”。41个中央部门和21个省级地方政府被审计出问题，一大批违法、违纪案件被曝光②，“审计风暴”由此掀起，李金华荣获央视2004中国经济人物年度大奖。在“审计风暴”背后，如何加强审计机关的职能，确保国家审计的独立性，成为了公众关注的热点问题。本文试从剖析现行我国审计体制的缺陷入手，比较世界各国审计的主要模式和特点，评估我国审计体制改革几种模式的优劣，提出建立适合我国国情的人大领导下的国家审计体制。 一、现行国家审计领导体制的缺陷 审计监督是制约和监督权力的有效途径，是国家政治文明的重要表现。根据《宪法》和《审计法》规定，我国实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。我国国家审计属于行政主导模式，地方审计机关实行双重领导体制，在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下开展审计工作，对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关依法独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。我国审计模式被国际上称为半独立式审计体制。 1995年《审计法》实施后，审计机关的职权逐步强化，财政预算执行和其他财政收支审计结果要向同级人大常委会报告。但审计报告未见公开，整改结果 ① 李金华，《在改革与创新中发展——审计工作二十年回顾与展望》，《人民日报》，2003年9月15日 ② 李金华，《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，《中国人大新闻》，2004年6月28日 无人知晓。也没有因审计而被问责的官员和被公开批评的部门。审计照审，问题照出，国家审计未尽人意。直至2002年，经国务院领导同意，审计署才逐步推行审计结果公告制度。随着中国加入世贸组织和经济体制改革的深化，国家审计体制越来越受到社会的关注，现行审计体制的缺陷日益显现，难于适应现代社会文明的需要。 ㈠国家审计的独立性得不到有效保证 1.监督与被监督划分不清。由于国家审计隶属于政府，并最终对政府负责，审计部门仅是政府的一个下属部门，审计部门要受政府首长的领导，以致审计监督的主体与被审计监督的对象处于同一利益主体之内。行政首长集“运动员”与“裁判员”于一身，监督者与被监督者角色混淆不清，甚至出现下级监督上级的现象，导致审计监督的独立性大打折扣，最后审计出来的问题只能内部消化了。一位县级审计局长说：“对地方各级审计部门来说，揭露问题意味着与自己的‘老板’过不去”①。实践证明，我国审计机关对本级财政的监督实质上是一种内部审计，很难取得好的效果。对政府预算执行情况的监督，只有实行实质性的外部审计，才有可能达到满意的结果。在我国大多数地方，财政工作由政府正职主管，形成财政工作、审计工作处于同一政府首长领导或控制之下，同级审计变成了政府自己监督自己。自己花钱，自己监管，其效果可想而知。许多地方的审计工作甚至由政府副职分管，而财政由政府正职主管，审计机关就更加难以监督财政工作了。尽管审计工作也要为人大服务，预算审计报告要提交人大常委会，但审计机关往往先将审计结果报送给政府，得到同意后，才能对外披露，送到人大的审计报告已经被政府过滤了，变成“缩水”报告，最后公告的审计结果往往只是冰山一角。据调查分析，基层审计结果的披露比例在30%左右。而且，披露的多是些无关痛痒的结果，