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试论我国的国家审计的领导体制
建国后我国沿袭前苏联模式,长达34年没有设立专门的审计机关。到1982年12月,《宪法》才确立了我国审计监督制度的法律地位。1983年9月,中华人民共和国审计署成立,审计长为国务院组成人员,标志着我国审计体系正式建立。到2003年,各级审计机关强化财政金融审计,推进国有企业审计,探索经济责任审计,揭露和查处大案要案,有效发挥审计监督作用。全国共审计300多万个单位,上交财政1400多亿元,追还被挤占挪用资金1300多亿元①。新华社今年1月5日报道:2004年1到11月,全国共审计9.5万个单位,查出各类违规问题经过处理后,可增加财政收入245亿元,减少财政支出8.8亿元,已向纪检司法机关移送各类违法犯罪线索1165件。审计监督在维护财经秩序和国家利益、加强宏观调控和廉政建设、促进改革和经济发展等方面发挥了重要作用。
2004年4月,国家审计署审计长李金华受国务院委托,向全国人大常委会作报告,提交了一份令国人触目惊心的“审计清单”。41个中央部门和21个省级地方政府被审计出问题,一大批违法、违纪案件被曝光②,“审计风暴”由此掀起,李金华荣获央视2004中国经济人物年度大奖。在“审计风暴”背后,如何加强审计机关的职能,确保国家审计的独立性,成为了公众关注的热点问题。本文试从剖析现行我国审计体制的缺陷入手,比较世界各国审计的主要模式和特点,评估我国审计体制改革几种模式的优劣,提出建立适合我国国情的人大领导下的国家审计体制。
一、现行国家审计领导体制的缺陷
审计监督是制约和监督权力的有效途径,是国家政治文明的重要表现。根据《宪法》和《审计法》规定,我国实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院设立审计署,在国务院总理领导下,主管全国的审计工作。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关,分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,负责本行政区域内的审计工作。我国国家审计属于行政主导模式,地方审计机关实行双重领导体制,在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下开展审计工作,对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。审计机关依法独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。我国审计模式被国际上称为半独立式审计体制。
1995年《审计法》实施后,审计机关的职权逐步强化,财政预算执行和其他财政收支审计结果要向同级人大常委会报告。但审计报告未见公开,整改结果
① 李金华,《在改革与创新中发展——审计工作二十年回顾与展望》,《人民日报》,2003年9月15日
② 李金华,《关于2003年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,《中国人大新闻》,2004年6月28日
无人知晓。也没有因审计而被问责的官员和被公开批评的部门。审计照审,问题照出,国家审计未尽人意。直至2002年,经国务院领导同意,审计署才逐步推行审计结果公告制度。随着中国加入世贸组织和经济体制改革的深化,国家审计体制越来越受到社会的关注,现行审计体制的缺陷日益显现,难于适应现代社会文明的需要。
㈠国家审计的独立性得不到有效保证
1.监督与被监督划分不清。由于国家审计隶属于政府,并最终对政府负责,审计部门仅是政府的一个下属部门,审计部门要受政府首长的领导,以致审计监督的主体与被审计监督的对象处于同一利益主体之内。行政首长集“运动员”与“裁判员”于一身,监督者与被监督者角色混淆不清,甚至出现下级监督上级的现象,导致审计监督的独立性大打折扣,最后审计出来的问题只能内部消化了。一位县级审计局长说:“对地方各级审计部门来说,揭露问题意味着与自己的‘老板’过不去”①。实践证明,我国审计机关对本级财政的监督实质上是一种内部审计,很难取得好的效果。对政府预算执行情况的监督,只有实行实质性的外部审计,才有可能达到满意的结果。在我国大多数地方,财政工作由政府正职主管,形成财政工作、审计工作处于同一政府首长领导或控制之下,同级审计变成了政府自己监督自己。自己花钱,自己监管,其效果可想而知。许多地方的审计工作甚至由政府副职分管,而财政由政府正职主管,审计机关就更加难以监督财政工作了。尽管审计工作也要为人大服务,预算审计报告要提交人大常委会,但审计机关往往先将审计结果报送给政府,得到同意后,才能对外披露,送到人大的审计报告已经被政府过滤了,变成“缩水”报告,最后公告的审计结果往往只是冰山一角。据调查分析,基层审计结果的披露比例在30%左右。而且,披露的多是些无关痛痒的结果,
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