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特别权力关系理论与内部行政行为的可诉性 　　[摘 要] 从特别权力关系理论的渊源、基本特征和对我国行政立法的影响入手，结合我国目前的内部行政行为，阐述将内部行政行为纳入行政诉讼受案范围的必要性和相应的制度设计的可能性。 　　[关键词] 特别权力关系；内部行政行为；行政诉讼；受案范围 　　【中图分类号】 D925.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）01-049-2 　　一、传统特别权力关系理论 　　（一）特别权力关系传统理论的渊源及概念 　　特别权力关系理论起源于十九世纪的德国，最初是为了维护君主对官员及军队的统治权。德国法学家拉邦正式提出“特别权力关系”的概念，并构建了理论体系。1876年拉邦在其《德意志帝国之国家法》提出人民对国家发生的勤务上之义务有三种情形：一种是命令与服从的管理关系，是基于纯粹的权力关系而产生的勤务关系；一种是私法上平等的雇用关系；三是这两种情形的合成，即关系的内容具有权力性，但关系的构成取决于当事人的同意。这是一种具有公法性质的契约，官吏有特别的服从、忠诚义务，国家则负有保护和支付薪俸的责任，这便构成了特别权力关系的基本要素。后来，德国行政法学鼻祖奥托?迈耶在拉邦的理论之上进行了更加深入的发展。其认为：特别权力关系可以基于法律、行政处分或因利用公共设施（如学校）而当然发生，其主要类型有公法上的营造物利用关系、勤务关系、以及特别监督关系等，在这些关系中，人民负有特别的服从义务，自由受到限制。奥托?迈耶特别指出，在特别权力关系中，依法行政、法律保留等原则不再适用。 　　依传统行政法理论，所谓特别权力关系，指在特定的行政领域内，为达成行政目的，由人民与国家所建立，并加强人民对国家从属性之关系。在特别权力关系中，人民被吸收进入行政内部，不再适用在一般情形所具有之基本权利、法律保留及权利保护等，形成“无法之自由空间”，构成“法治国家之漏洞”。特别权力关系与一般权力关系相对，在特别权力关系中，当事人地位不平等，处于行政主体相对的一方不仅要服从一般的法律法规，还要服从特定机关内部的规章制度。传统意义上的特别权力关系，属于行政法律关系中的一个特殊种类。 　　（二）传统特别权力关系的基本特征 　　第一，双方地位的不平等性。在此关系中，特别权力主体一方对相对人有绝对的强制力和处罚性，相对人处于劣势地位，只能是绝对的服从。第二，相对人义务的不确定性。权利主体无须法律授权就可制定内部规则来限制相对人的权利。第三，法律保留原则在特别权力关系中不适用。第四，在解决纠纷时，一般不得提起法律争讼。有权利就有救济是法治国家的基本原则，但在传统的特别权力关系理论下，公民权利受到损害，只能向主管机关或上级机关申诉，这就排除了特别权力关系受司法审查的可能性。 　　（三）特别权力关系理论的修订以及对我国行政法的影响 　　特别权力关系理论在后来又得到了不断地发展，在20世纪初开始传播到日本和中国的台湾地区，其中日本受其影响最深，中国台湾地区深受德国法和日本法的影响。二战以后，由于世界范围内的“人权保障”之宪政精神的兴起，并随着德国基本法的颁布，特别权力关系理论逐渐受到修正并有很大的发展。 　　传统的特别权力关系理论由于明确排除对特别权力关系的司法救济，反对相对人的法律救济权，与当代的民主法治理念相违背，一直以来特别权力关系救济问题饱受争议。目前学界普遍支持德国法院于1972年根据一次判决而产生的“重要性理论”――即承认特别权力关系中权力方与相对方之间的权利义务不同于普通的行政法律关系或民事法律关系，但在权利的救济上，一旦涉及到相对方作为一名公民的基本权利，必须适用法律保留原则，否则在权利受到侵害时，可以寻求司法审查救济。 　　我国虽没有正式引入特别权力关系理论，但在现实中特别权力关系制度一直被我们实施和贯彻。我国的行政法学受德日以及台湾地区的影响，特别权力关系理论在我国制度构建中都留有烙印。特别权力关系理论虽有缺陷，但其也在不断地发展和完善，我国应当良性地引进特别权力关系理论，弥补其缺失，加强对特别权力关系的法律救济制度，指导我国行政审判的实践，为公务员、学生等特殊群体的合法权益提供更好的法律保障。 　　二、特别权力关系与我国的内部行政行为 　　（一）根据我国现行制度，在实务中，特别权力关系主要有以下几种：行政职务关系；军队与服役军人之间的关系；学校与学生之间的关系；监狱与在押犯人之间的关系；强制戒毒机构与戒毒人员之间的关系；实施强制隔离时发生的医疗机构与传染病人之间的关系。 　　（二）我国的内部行政行为 　　行政行为以其适用与效力作用的对象范围为标准，可分为内部行政行为和外部行政行为。所谓的内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内部产生法律