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中国高等教育改革与发展的政策工具分析 　　摘要：在中国高等教育的改革与发展过程中，政策工具的应用发挥了重要作用。1985年以来，中国高等教育改革与发展的政策工具呈现以下特征：政策工具由单一向多元化转变，但政策工具箱仍不够丰富；以强制性政策工具为主，自愿性工具和混合型工具运用不足；与社会主义市场经济体制相适应，积极拓展了市场工具的应用；权力下放政策工具效果不明显，随之而来的是大学内部政策工具的运用进入了误区。鉴于此，文章提出以下政策建议：提升高等教育政策工具的多元化与适切性；重视自愿性政策工具和混合性政策工具的使用；进一步重视“市场”政策工具的使用；进一步拓展“权力下放”政策工具的空间。 　　关键词：高等教育；政策工具；教育政策 　　中图分类号：40-011.8，G649.21 文献标识码：A 文章编号：1672-0059（2013）01-0050-05 　　一、引言 　　改革开放以来，中国高等教育经历了巨大的变化，逐步从计划体制向市场体制转型，并从精英化阶段步人大众化阶段。20世纪90年代中期以来，中国政府把科教兴国和人才强国作为国家战略，对高等教育的改革与发展不断做出新的部署。从2007年开始，中国高等教育规模已经排名世界第一。教育规模扩大的同时，教育质量保障体系和教育结构也在不断健全和优化发展。在中国高等教育的改革与发展过程中，政策工具的应用发挥了重要的作用。 　　豪利特（Howlett）将政策工具看作政府赖以推行政策的手段。赵德余将政策工具看作实现某个具体或特定政策目标的方式或机制。朱春奎等指出，政策工具是联结政策目标和政策执行最重要的环节，良好的政策目标必须选择适当的政策工具。政策工具是政策目标和政策行动的联结，恰当的工具的选择对于公共政策的成功有重要作用。吴合文使用英格拉姆与施耐德（IngramSchneider）的政策工具理论对中国高等教育政策工具的使用情况进行了初步的分析，认为政策工具的增长和创新是高等教育政策领域的一个突出特征。 　　本文从政策工具使用和创新的视角，根据豪利特和拉米什（Ramesh）的政策工具分类，对中国主要的高等教育政策文本进行编码和统计分析，并进行文本内容分析。该分类根据政府介入公共物品与服务提供的程度把政策工具分为自愿性工具、混合型工具和强制性工具。自愿性政策工具是指通过个人、家庭、社会组织或市场发挥作用，在自愿的基础上解决公共问题的手段、途径和方法；强制性政策工具借助国家或政府的权威及强制力推行公共政策，解决社会公共问题；混合型政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征。该分类方法在政策工具研究领域获得了广泛的引用。 　　本文重点考察高等教育体制四次重要改革中的政策工具运用情况，对新时期高等教育政策工具运用的改善和创新提出政策建议。编码结果在10名研究人员中进行了充分的研讨，达成了共识，具有较好的效度和信度。 　　二、中国高等教育改革与发展的主要政策回顾 　　改革开放以来，中国国家层面高等教育改革与发展标志性的文件主要包括1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《1985决定》）、1993年《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《1993纲要》）、1999年《深化教育改革，全面推进素质教育决定》（以下简称《1999决定》）和2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（以下简称《2010纲要》）。 　　《1985决定》是在经济体制改革的大背景下推动教育体制的简政放权。放权主要有两个指向：一是中央向地方放权；二是政府向学校放权。谈松华等指出，1985年教育体制改革意味着将决策权和管理权下放到各级政府，中央一级教育规划的功能由指令性计划向趋势性、指导性规划转化。杨东平认为，1985年教育体制改革在高等教育领域将扩大高校的办学自主权、实行校长负责制作为主要任务。 　　《1993纲要》提出要重视高等教育质量，针对新时期高等教育发展面临的形势和任务，提出高等教育发展的战略目标、战略方针和具体改革思路，强调在经济体制改革的总体背景下，积极推进高等教育体制改革，使高等学校真正成为面向社会办学的法人实体。谈松华指出，《1993纲要》的目标是建立与社会主义市场经济体制、政治体制相适应的教育体制，就是要在合理界定政府与市场作用边界的基础上，建立起既遵循教育规律，又适应市场经济体制的教育新体制。教育管理体制改革在解决“条块分割、部门办学”等方面取得了进展，但是政府职能和管理方式未有根本改变。周远清指出，为了顺应经济体制改革的走向，国家对国务院部门办的大学进行了重大调整，一部分划转为教育部部属院校，大部分划转给各省、自治区、直辖市实行共建，以地方管理为主，从而使这些学校由过去的为行业服务变为为社会服务、为区域经济服务。 　　《1999决定》的背景是知识经济已见端倪，