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土地经营权流转中非粮化问题之法律思考 　　摘 要 土地在流转的过程中，由于种植粮食作物与农业生产形式存在巨大的比较效益差距，由此产生土地非粮化问题。非粮化现象的出现有着错综复杂的原因，有法律方面的原因，也有经济方面的原因。只有综合舆论宣传、经济调控、法律监管才能使土地经营权流转中非粮化问题得到很好的监测和解决，保障我国的粮食安全，全面推进小康社会建设和构建和谐社会。 　　关键词 非粮化 土地经营权 流转 法律监管 　　作者简介：赵林，广西汇力律师事务所律师。 　　中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-273-02 　　一、问题的提出 　　近两年来，有关农村土地纠纷的案件随着土地征收等政策的开展日益增多，笔者从中发现，土地流转加速是当前农村出现的一个重要动向，从基层调查情况看，土地流转主体增多、范围扩大、速度加快，土地用途出现“非粮化”趋势。有关专家认为，目前农户对农户流转的土地基本还是用来种粮食，但农户对协会、农户对企业、农户对种养殖大户的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势还会加快。农业是国民经济的基础，粮食是基础的基础，只有粮食稳定增长才能保障农村、农业和农民以及社会主义现代化建设的成果。对于我国这一个人口大国来说要用只占世界7%的耕地要养活世界20%以上人口的任务是十分艰巨，2008年世界性的粮荒给我们敲了警钟，粮食生产不能忽视，耕地保护毋庸置疑，防止土地“非粮化”势在必行。虽然，目前我国非粮化问题尚未对粮食安全构成实质性影响，但这个问题必须得到重视。 　　二、非粮化问题的界定、类型与危害 　　（一）非粮化问题的界定 　　土地流转是指国家允许拥有土地承包经营权的农户依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式转让给其他的农户或经济组织，也就是保留承包权转让使用权。这样作的目的是增加农民收入来源，调整农业结构以及解放农村非农务工生产力，但在引导和推进土地承包经营权流转过程中，必须防止“非粮化”趋势蔓延。土地“非粮化”是指在土地的流转过程当中，通过流转土地由农户流向规模经营主体，而这些流转的土地用来种植粮食的土地面积很少，大部分土地用于种植效益比较高的非粮食作物。可见，“非粮化”现象已经在土地流转中显现。因此，土地“非粮化”问题是指土地在流转的过程中土地不再种植粮食而是用于其他经济效益高的农业生产或是转化为建设用地所产生的问题，该问题最大的危害就是威胁国家粮食安全。 　　（二）土地非粮化的危害 　　农村土地“非粮化”的目的是为了获得利益，但利益只是眼前的。土地从农户流转到规模经营主体的手中，其流转合同的期限是相当的长十年、二十年不等。规模经营主体将土地集中起来按照其意志进行开发，种植粮食效益最低自然无人选择，农田变成了一片的科技园，或是观光景点，或是农家乐经济效益更高地方。不仅仅当前的粮食生产受影响，到时流转合同到期后农民要重新进行种植粮食更会受到影响，土地的土壤结构受到了破坏，肥力下降了，农田不再适合种植粮食。因此，土地“非粮化”问题的蔓延一个直接的危害粮食种植的数量受到了限制，继而危害到我国的粮食安全。 　　三、非粮化问题产生的原因 　　（一）法律法规的对土地适用性质的界定过于宽泛 　　现行的土地承包经营权流转政策与法律中有关农地资源保护义务的专门规定，这些条文规定土地流转当事人负有不得改变土地的农业用途的义务，以及不得擅自将耕地转为非耕地的义务。如《农村土地承包法》第三十二条规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，同时三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循不得改变土地所有权和土地农业用地的性质的原则。 　　虽然我国法律与政策对土地的流转作了一个硬性的规定，即土地流转不得改变土地农用地的性质，但是并未对土地农用地性质作细化，土地农用地性质是以宽泛的概念。我国《土地管理法》第四条第二款规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。”从以上的法律条文可以得知耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等都是农业生产用地，不管从事哪一中生产都没有改变土地农用地的性质，这些地的用途可以互相打乱，只要是农用地没有变成建设用地，法律就会允许。从而使耕地必须种植粮食作物的概念在广大农民心中很模糊，也为规模经营主体租赁农户土地进行水果种植采摘、水产养殖、农业生态旅游、农家乐等高效益经营提供了方便与推脱之辞，只要农用地性质没有改变，国土部门就会允许。说是不改变农业用途，我们发现所谓的农业旅游中农业味已经变得很淡了，因为我国对于农业生态旅游、农家乐之类的项目究竟怎样才算偏离农业的道路还没有十分明确的界定，很多地方只要有林果种植、花卉种植就可以算作农业用