在过去很长一段时间，领导讲话和指示都作为公共政策的一种表现形式.doc

第一章 绪论 学习目标 每天当我们打开报纸和电视时，我们总会接触到大量的社会问题：环境污染、大城市房价居高不下、社会治安恶化、爱滋病广泛传播等等，我们总是对我们关心的问题发表自己的看法，有人会积极参与到关于这些问题的热烈讨论中去，甚至还会主动地通过听政会和政府的信息平台提出解决这些问题的措施和建议，而这时我们正在不知不觉地走近公共政策。公共政策是社会公共生活中常见的现象，也是政府主要的行为方式之一。公共政策及质量我们每个人的利益和生活。 政策是某一团体组织，无论小如团体，大如国家政府，以及国际组织，为达到其自身的种种目的时，就若干可能采取的方法中，择一而决定的方法。 奥斯汀则认为“政策是有选择的行动过程或者是有目的的声明。” 由此可见，政策一词并非政府或者政党专用，任何一个组织或者团体都可能有自己的政策。政策是一个社会组织为了达到一定的目的而采取的行动或者制定的战略、计划或规则。 这里的社会组织可以是营利性的组织如政府也可以是非营利的组织如企业。最近几年，在国外的企业战略研究中甚至兴起了企业公共政策研究热潮。 阿奇·B·卡罗尔就认为：企业公共政策是指企业从公众、社会及伦理方面对待其利益相关者以及形式其职责时所持的态度、立场、战略或者观点。企业公共政策是企业战略管理的一个非常重要的组成部分。 虽然，任何一个社会组织都可以有特定范围的政策，但是，当我们谈到公共政策时，我们所指的仍是公共权威部门所制订定的政策。 （二）公共政策的内涵 由于对政策的含义没有一致的界定，因而在对公共政策的含义的理解上也存在不少争议。从现有的文献资料来看，有关公共政策的定义可以划分为三个主要类别： 以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定 美国学者威尔逊认为：“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。”威尔逊这个定义体现了行政与政治二分法的思想，将制定政策看作政治家的活动，而将执行政策看作是行政机关的活动。显然，随着社会事物的日益复杂，公共政策不能只限于法律、法规；而且制定公共政策的主体不只是政治家，还有利益集团、阶级、阶层、社会公众等；执行公共政策的也不只是公共行政人员，也包括政治家、司法人员和社会公众等。 美籍加拿大学者伊斯顿认为：“公共政策是对全社会的价值作权威性分配。”这种定义是从传统政治学原理的角度理解公共政策，侧重于公共政策的价值分配功能。其中所涉及的“价值”应从广义去理解，它是指所有有价值的东西，不仅包括实物、资金和知识，还包括权力、声誉和服务。这种理解隐含了一个最基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。公共政策是政府进行社会性利益分配的主要形式，即决定什么人取得什么和取得多少。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其他功能。公共政策的内容远非“分配”二字可以囊括，它不仅涉及分配以前的事情，而且涉及分配以后的事情，即处理生产与消费领域的问题或若干其他不属分配领域的问题。 这类界定强调，公共政策是政府为解决社会发展中的重大问题而实施的管理手段；公共政策是政府为自身利益和公众利益出发进行的具体管理；公共政策是政府为主的由各种利益个体与群体参与的管理活动。 2、以拉斯韦尔、安德森为代表的以“活动过程”为中心内容的界定 美国政治学家拉斯韦尔在创立政策科学时曾提出，公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划。”这一定义强调了公共政策的设计功能及其目标取向，有一定的道理，因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是，行动计划和方案难以涵盖所有的公共政策，而且，把目标要素当作公共政策的必要条件也欠妥当，因为公共政策的目标有时并不十分明确。 安德森认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策。”这个定义强调政策是一个过程，而政策的主体不仅仅是政府或政府官员。 这类界定强调，公共政策是政府有目的的活动；公共政策是政府动用大量资源，通过相关的规定、措施来实施决定的活动过程，公共政策是包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。 3、国内大多数学者赞同以“行为准则”为中心内容的界定 孙光在《政策科学》一书中指出：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂的过程。” 张金马在《政策科学导论》中指出：“政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。” 陈振明等在《政策科学原理》中认为：“政策是国家机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会政治、