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中国土地财政基本理论研究 摘要：土地财政在我国产生和发展呈倒“u”形特征，其产生的直接原因在于土地制度安排、政府主导的跨越式发展和对土地出让收入成本补偿不充分。从长期来看，土地财政的主要风险在于土地出让收入的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控，以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公。防范和化解土地财政潜在风险的关键是要完善房地产税收制度，加强政府土地出让和抵押融资管理，有效调节土地收益分配，降低土地出让收入规模下降可能带来的冲击。 关键词：土地财政；公共财政；房地产税；土地管理 “土地财政”最早是对土地财政收入在地方财政收入中所占比重较高现象的一种形象说法。近年来，随着土地财政收入在地方财政收入中比重的迅速提高，土地财政现象越来越引起社会的关注。 现实呼唤理论创新。本文意在系统梳理现有理论观点的基础上，尝试建立土地财政问题的理论分析框架，重新界定土地财政的内涵，客观评价土地财政在我国经济社会发展中的积极作用，并从公共风险角度动态分析土地财政运行轨迹，以及可能带来的负面影响和潜在威胁，从而为政府应对土地财政相关问题、防范和化解有关风险提供逻辑基础，并提出初步的对策思路和政策建议。 一、土地财政的定义与内涵 (一)相关文献评述 关于土地财政的定义，邵绘春(2007)等认为“土地财政”是指地方财政主要依靠土地的运作来增加收入，土地是政府增加财政收入的重要来源。高聚辉等(2006)认为土地财政主要包括四个方面的内容：一是出让土地获得土地出让金收入，这是之前地方政府财政预算外收入最主要的来源；二是通过低价出让工业用地，以此来招商引资，带动地方经济发展；三是进行城市改建、扩建，促进房地产业和相关产业链的发展，增加地方税收收入；四是以土地为抵押作为融资媒介获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和市政建设。易凌(2009)则把“土地财政”归纳为地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以期带来营业税、企业所得税等地方税收入；另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权质押获得土地融资，以此带动地方经济发展。 从土地财政的产生原因和背景方面，大都把它归因于分税制财政体制、土地公有制下的征收制度和政府垄断土地一级市场。周业安(2000)等认为分税制改革以后，中央与地方财力与事权不匹配，而土地非税收入主要归地方，使得地方政府把眼光投向了土地财政收入。政府从土地中所获得收益占地方财政收入的比重越来越大，进一步促发了土地财政相关的问题和矛盾。杜雪君(2009)等在认同财政体制影响的同时，也分析了城市扩张相关投资需求、以gdp和财政收入为主的政绩考核体制等因素的推动作用。政府为了彰显政绩往往通过土地开发来“经营城市”和发展经济，并竞相以优惠的地价出让土地来吸引投资。陈国富等(2009)从法经济学的视角分析土地财政产生的原因，认为其根源在“土地财政幻觉”，政府在获取财政收入的同时，对大量的隐性成本认识和即时补偿不够，政府有巨大的财税激励去加速土地资源开发利用。 在土地财政所面临的矛盾和解决对策方面，程瑶等(2009)认为土地财政的形成，带来了寻租、资源利用代际不公平、资源配置效率低下、收入分配不公、财政风险等方面的问题。在解决问题的对策建议方面，多数观点仍属于“就财政论财政”或“就土地论土地”，从改革财政体制、完善土地管理制度、规范土地收益分配、改进政绩考核等不同角度提出了政策建议。 通过梳理可以发现，目前对土地财政问题的探讨存在3个明显的倾向：一是对于土地财政在我国独特历史背景下产生发展的现实以及其积极作用认识不充分，没有看到土地财政在经济社会发展中的独特作用和阶段性贡献。二是过分强调分税制财政体制在土地财政问题产生中的作用。而实际上征地制度安排、地方政府发展冲动、政府主导的跨越式发展所带来的资源和资金需求等才是促进土地财政现象产生的直接原因。三是对于土地财政可能带来的经济社会发展风险全面分析不够，没有从总体来分析和把握土地财政相关的风险。 (二)土地财政的基本表象 土地财政的实质是地方政府利用土地资源的资本化来扩大财政空间，增加政府可支配的财政资源，增强政府财政调控能力。在工业化、城市化和市场化背景下，对土地资源的开发利用，对于整体经济社会发展起到了巨大的推动作用，具体表现在： 1.政府支出对土地财政收入高度依赖。据调查统计，在工业化深化阶段，国内一些城市财政收入结构中，存在两个“70％”的现象：土地财政收入相对于地方财政收入的比重接近或达到70％；土地出让收入占土地财政收入的比重达到或超过70％。因此，“土地财政”首先表现为地方政府支出对土地财政收入的高度依赖，归根结底是对土地资源开发利用的依赖。 2.以土地支持地方加