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公用事业特许监管的制度性风险及其制度体系之建构 　　摘 要：本文认为，现阶段我国公用事业特许监管中普遍存在的管制过度、监管不力和监管缺位等问题，在很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位导致的。我国公用事业特许监管制度具有明显的政策主导性，相关政策体系不完整、相互冲突，监管方式缺乏可操作性；监管制度的法制化进程滞后，现有法律制度中市场准入机制不健全、审批机制设计不合理、监管方式规范化程度低、公众参与机制缺失。公用事业特许经营是一个长期的过程，政府应在“过程性监管”思维的指导下构建系统的监管体制。具体来说，政府的过程性监管应按时间要素分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管主要包括风险评估、市场准入和特许协议制度，事中监管主要包括价格监管、安全监管、绩效评估和临时接管应急处理制度，事后监管主要包括市场退出制度等。 　　关 键 词：公用事业；特许经营；制度性风险；过程性监管 　　中图分类号：D922.181 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2015）10-0073-17 　　收稿日期：2015-05-20 　　作者简介：李明超（1986―），男，山东泰安人，浙江大学公法与比较法研究所研究人员，研究方向为行政法学。 　　基金项目：本文系国家社会科学基金资助项目“行政法视野下的公私合作治理研究”的阶段性成果，项目编号：12BFX044；中国法学会资助项目“公用事业特许经营法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：CLS（2012）C48。 　　公共产品的政府提供和私人提供就像钟摆一样，随着经验和政治需求的变化，每数十年出现一次摇摆。从20世纪30年代到70年代，这一钟摆虽有小幅调整和震荡，但总的趋势是向政府提供倾斜，传统的政府管理模式占据主导地位。[1]然而，随着社会经济的发展特别是城市化进程的快速推进，公用事业的需求已经大大超出了政府财政资金所承受的限度。而国家垄断经营，缺乏竞争，致使公用事业产品和服务的质量降低、运营绩效不佳。[2]“政府失灵”促使人们开始反思政府垄断公用事业运营的正当性与有效性，①市场化改革随之在争议声中试水推进。作为政府治理的一种工具，特许尽管谈不上新颖，却在最近变得更加重要起来，成为许多发达国家和发展中国家公用事业市场化改革的重要方式。②特许在我国大陆兴起于20世纪90年代初期，首先受到了上海、深圳等沿海发达城市的青睐，上海南浦大桥、杨浦大桥以及深圳沙角火力发电厂等基础设施项目的建设运营都运用了特许经营的方式。随后，特许经营迅速波及到东北、西南、西北等许多内陆城市。[3]经过近20年的实践，这种公私合作方式对于缓解政府财政压力、扩大公用事业规模都起到了重要作用。 　　目前，我国公用事业领域内的特许经营改革只是经营层面上的变革，由国营转为民营。但是，不论公用事业的经营主体如何变革，政府始终都担负着提供公共产品和服务的职责。由于历史的原因，很多国营公用事业都背负着沉重的债务包袱，政府不堪重负，欲借公用事业市场化改革之机，把公用事业推向市场，通过拍卖、合资等方式，解决财政难题。虽然政府为民营企业打开了“一扇门”，让民营企业进入公用事业领域，但其并未尽到后续监管和督察的责任。近年来，政府监管“失灵”使公用事业特许的市场化改革出现了大规模的回潮现象。以公交民营化为例，由于缺乏监管，各公交企业在运营线路中“挑肥拣瘦”，有些线路的公交车甚至拒载持免费乘车证的老年人。公交企业片面追求经济效益，频频违章，导致事故频发，备受市民诟病。针对这些情况，十堰、重庆、合肥等地原已民营化的公交企业又重新变为国有公用事业。① 　　由于理论界和实务界对监管机构的设置机理缺乏系统、深入的研究，加之我国改革的复杂性和渐进性，使我国目前的监管体系与现代意义上的监管体系还存在相当大的差距。现阶段普遍存在的管制过度、监管不力和监管缺位等问题，在很大程度上是由于监管体系设计未能完全到位而导致的。[4]公用事业监管体系完善与否关系到公用事业改革的成败，已成为当下我国政府急需解决的问题。鉴于此，本文在梳理和分析现行公用事业特许相关政策规定和法律制度的基础上，对公用事业特许监管体系中存在的可能导致政府监管失灵的制度性风险进行了探讨，进而借助行政过程论的视角在现行监管制度的基础上构建系统的公用事业特许监管体系，以有益于政府监管制度的构建。 　　一、公用事业特许监管的制度性风险 　　离开了管制文化的法律制度，“实际上如同篮子里的一条死鱼”。[5]不去关注政策和体制因素是如何进入现实经济生活，只是针对理想境界去寻找或设计对应的政策和体制，就会产生很大的理论和实践误导性。[6]因此，在构建公用事业特许监管制度体系之前，应对现存的相关政策规定和法律规定进行详细的梳理和分析，以揭示其中存在的可能诱发监管失灵的问题。 　　（一）公