建立各类事业单位统一登记管理制度构建公益服务新格局（下）.docVIP

建立各类事业单位统一登记管理制度构建公益服务新格局（下） 　　三、意见建议 　　实行各类事业单位统一登记管理制度，推动社会力量举办的公益服务机构健康发展，是尊重社会公益服务领域资本已经多元化的客观事实，缓解国家财力跟不上社会公共服务需求矛盾的需要，是解决我国现行公益服务供给模式种种弊端的需要，有利于政府转变职能，实现有限行政资源的整合，有助于发挥“鲶鱼效应”，在各类事业单位之间形成竞争机制，倒逼传统事业单位加快自我改革步伐，促进社会公共服务质量的全面提高和社会公益事业全面繁荣。现提出如下建议： 　　加强顶层设计，健全相关法律法规 　　1.准确定义“事业单位” 　　功能决定组织的存在、结构以及运行方式，社会功能的不同形成了不同的社会组织形态，因而社会功能是社会组织分类的基本标准。随着经济社会的发展，计划经济时期形成的事业体制界定和分类标准，已难以体现市场经济条件下社会组织变迁与实际分类状况。在建设服务型政府，国家鼓励“公益服务提供主体多元化”、“社会力量兴办公益事业”（《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》）的政策背景下，建议改变事业单位“以所有制形式、资产成分定位”为“以社会功能定位”，扩大“事业单位”概念的内涵。综合《中华人民共和国公益事业捐赠法》（第十条规定：“本法所称公益性非营利的事业单位是指依法成立的，从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”）和《事业单位登记管理暂行条例》（第二条规定“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会组织”）中“事业单位”定义，同时参考全国人大法工委《中华人民共和国民法典（草案）》有关提法（第四十九条规定：“事业单位、社会团体法人依法经有关主管机关批准设立”），建议将事业单位定义为：“依法承担或经政府授权，为不特定人群服务的从事社会公益活动的非营利性组织”。 　　这一概念有以下几个特点：一是明确事业单位的“非营利性”和“为不特定人群服务”，突出强调其社会公益属性;二是打破了所有制、部门和行业界限，能在有效利用现有法律资源的情况下，将民办非企业单位的法律身份理顺为我国法律规定四大法人之一的事业单位法人，满足社会公益事业举办主体多元化、行业领域多样化的发展需要;三是规定“依法承担或经政府授权”，对涉及国家安全、公共安全的部分社会公益服务组织（如部分在华境外非政府组织等）准入保留了限制其活动的政策空间。按照当前事业单位分类改革工作部署，今后从事公益服务的事业单位要根据所承担的职责任务、服务对象和资源配置方式细分为公益一类、公益二类，为更好地与事业单位分类改革工作相衔接，建议将社会力量举办的公益服务机构定位为“公益三类”，财政可针对不同类别事业单位的具体特点，采取经费保障、经费补助、购买服务等不同方式与不同程度介入供给。 　　2.合理判定“事业单位” 　　在社会实践中，以营利为目的的企业往往也具有公益服务属性，因此判定一个社会组织是企业还是事业单位，应从其行为目的的“营利性”和“非营利性”来加以区分。判定一个组织是营利性的、还是非营利性的，法理界通常认为主要有两个标准，一是设立组织的目的是为了营利还是非营利，二是组织活动取得的盈利以及组织终止后的剩余财产是在出资人中分红、分配，还是禁止分红、分配。基于这两个判定标准，对事业单位的属性认定建议从以下三个方面重点把握：一是设立目的。可以通过事业单位章程予以明确其“非营利性”，接受法律、政府和社会监督。二是决策和分配机制。在决策机制上，要根据章程规定，实行民主管理、民主决策，决策机构的产生和运行与对组织体的资金投入不发生直接联系;在分配机制上，组织的所有收入不得按照公司或合伙的方式进行分配，组织可以为实现宗旨的需要开展经营性活动，但相对于社会组织的宗旨，其经营性活动应当处于辅助或服务地位，法律法规可另对经营活动投入行业、投资总额、收益使用方向等予以限定。三是组织终止后的剩余财产处置。无论从事业单位的社会公益性质还是出资者的行为结果来看，组织终止后的最终所有权应该归于社会，这一产权定位有助于事业单位获取更多的社会捐助，也能有效防止“假公益”欺骗行为。由于事业单位属性认定在准入操作规范、配套政策制定、市场秩序维护等方面具有重要的现实意义，建议制定其认定标准的相关法律规范。 　　按照以上两个制度设计，今后，除《民法通则》规定的企业、机关、事业和社团法人四种法人形式之外，建议不再出现民办非企业单位的概念，民办非企业单位中趋利明显的（即属性营利的，如民办非企业单位中登记比重较大的各类培训机构），归入企业;属性非营利的，则归入事业单位（公益三类）。此外，《事业单位登记