户籍管理制度改革背景下最低生活保障制度研究..doc

户籍管理制度改革背景下城市低保制度研究 ——湖北省大冶市户籍制度改革后城市低保制度实施情况的 调查报告 [摘要] 《城市居民最低生活保障条例》规定：持有非农业户口的居民，共同生活家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的，才能申请最低生活保障待遇。按照科学发展观的要求，目前一部分经济发达沿海地区已经或还在取消“农业户口”和“非农业户口”制度，中西部一些地方也正在开展户籍制度改革试点，从而使城市低保对象界定失去了基本依据，这也是当前城市低保制度必须要研究解决的问题。大冶市作为湖北省户籍制度改革试点单位，2003年实施了以“取消农业户口、非农业户口”为主要内容的户籍制度改革，城市低保随之以居住地等因素为新的界定条件。本文通过对大冶市户籍制度改革后城镇人口变化、新增低保对象分析，以及城市低保制度实施、运行情况的调查，了解分析户籍改革等对城市低保制度影响，相应提出了应对户籍制度改革的建议和措施。调查情况初步表明：户籍制度改革促进城市低保制度要做相应调整，但保障规模增长幅度不是很大。只要国家财政加大低保资金投入，就能较好地保障新增城镇人口中特殊困难居民的基本生活，总体保障规模也可以控制到一定范围之内。届时，最低生活保障制度不仅覆盖城乡，而且真正实现了城乡对接。 2008年3月15日至5月8日，由湖北省民政厅、黄石市民政局、大冶市民政局共同组成60多人的调查组，深入大冶市低保管理局、东岳路街道办事处（城关）、东风路街道办事处（城关）、保安镇（老建制镇）、刘仁八镇（新建制镇）等不同类型乡镇所属的5个社区、5个城（镇）中村，对2003年户籍制度改革后城市低保工作情况进行了较为细致的抽样调查。共计调查了10740户、32718人，占大冶市总户数的4.6%、总人数的3.6%。这次调查活动分三步进行。第一步是培训人员，统一思想。参加调查的60多人在大冶市民政局会议室进行了为期3天的调查前培训，请统计部门的调查师、省市民政部门的统计人员等专业人员授课，统一了调查人员的思想和调查方法，打造了一支能胜任工作的调查队伍。第二步是设计表格，统一内容。根据课题需要的内容，课题执笔人经过反复推敲精心设计一套调查登记表和统计表，统一了整个调查内容。第三步是逐户调查，保证质量。整个调查活动得到了大冶市委、市政府、市民政局的大力支持和帮助。在规定的统一时间内，调查组2人一组分成30个小组，提前一天通知受调查户，在调查区域内逐户进行拉网式调查，一户不差地将调查区域内所有居民户的相关情况清楚地录了上来。整个调查活动组织严密，数据真实准确，客观反应了大冶市户籍制度改革前后的城镇人口的变化情况，新增低保对象情况，以及城市低保制度实施运行情况。 一、大冶市基本情况 大冶市位于湖北省东南部，长江中游南岸，幕阜山北麓，是黄石市管辖的一个县级市。该市矿产资源丰富，是以冶炼、建材为主的老工业基地，是青铜文化的发祥地之一，素有“江南明珠”之称。现辖1乡、10镇、4个街道办事处、1个开发区、1个国有农场，国土面积1623平方公里，总人口92万。户籍制度改革前该市总人口90.6万，其中农业人口72万，非农业人口18.6万。大冶市2007年地方生产总值139.82亿元，地方财政收入14.44亿元，城镇居民年人均可支配收入8758元，农村居民年人均纯收入4317元，是湖北省的十强县（市）之一，位列第5位，是一座新兴的工业城市。 二、户籍管理制度改革及城镇人口的变化情况 （一）户籍管理制度的建立 户籍管理制度包括户口登记、户口迁移制度和身份证制度。新中国成立初期，国内的户口迁移制度只是为了统计人口需要，迁移入户问题并未受到限制。为防止农村“盲流”进入城市，1957年12月，党中央国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，要求城乡户口管理部门密切配合，通过严格的户口管理切实做好制止农村人口盲目外流的工作。为了维护社会秩序，1958年1月全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，该条例第20条第二款对农村人口进入城市做出了严格规定：凡没有城市劳动部门录用证明、学校录取证明或城市户口登记机关准予迁入证明者都不能由农村进入城市，这标志着我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度形成。随后，各项福利制度不断附加于户籍制度，进而形成了以户籍制度为核心的分割城乡的二元户籍体系。实行户籍制度改革，逐步清除以户籍制度为核心的城乡二元结构，是户籍管理体制适应社会主义市场经济体制的客观需要，是我国经济社会发展的必然要求，是落实科学发展观、统筹城乡发展的必然选择。 （二）大冶市户籍管理制度改革主要内容 2003年，该市作为湖北省户籍制度改革试点单位之一，在全省率先启动户籍制度改革工作。当年10月，根据湖北省公安厅和黄石市公安局的统一安排部署，经