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美国作为新生大国转型的启示 　　“19世纪80年代，第二次工业革命在美国国内引发了一场政权建设运动，权力从各州转移到联邦政府，从立法部门转移到行政部门，一个强有力的政权体制开始形成，从而推动美国外交走向国际主义的‘范式转移’。”著名媒体人法里德?扎卡里亚在其《从财富到权力：美国世界角色的不凡起源》一书中这样写道。 　　从美利坚成长史看，从1877年南方重建结束到进步主义运动（1897～1920）这段时期，正是美国作为新生大国的转型期。这期间，美国重新界定了政府的责任、富人的义务及公民监督与参与的权利，重建了政府的合法性，保证官僚机构的廉洁，有效地解决了诸如生产安全、消费安全、社会福利等领域存在的主要问题，消解了许多潜在的社会运动对政权的威胁，维护了社会公平和社会正义的基本价值观，并获得了巨大成功。所有这些，均对中国当前的改革与转型有着正面、积极的启示或借鉴意义。 时代召唤与理论觉醒 　　美国从内战后南方重建到工业化时期，原来的政党分肥制（the spoils system）已是难以维系，中央行政权力在与立法权的斗争中一度处于下风，但随着经济的发展和财富的增加，创造和维护公平竞争环境，维护多数人的自由权利，这些都对政府提出了新的需求，也直接导致行政学的诞生。 　　在美国建国初期，政府运行依靠的是“绅士政治”，即任命文官的主要标准是个人的品德、才能，并兼顾地区分布。华盛顿、约翰?亚当斯和杰斐逊政府，基本上都奉行基于“合适原则”的任命制。随着投票人口的增加及政党政治的发展，转向了分肥制―1829年杰克逊任总统后，将任命制改为分肥式的轮流任职制，起用了大批同党人士充任官员，约撤换了30%的联邦公职。政党分肥制为杰克逊以后的两党各届政府所采用，盛行长达半个世纪之久。政治学家古德诺认为分肥制有两大缺陷：一是严重损害了行政效率；二是除了维持政党组织的必要性之外也找不出它存在的理论依据。第18届总统格兰特，因分赃卖官的问题，险遭国会弹劾下台，第20届总统加菲尔德更因为支持者求职未果而遭枪杀，改革政党分肥制由此提上日程。 　　与政党分肥制一样不适应时代发展要求的，还有南方重建过程中形成的国会至上的“国会政体”。美国内战结束后，由共和党主导的国会在与总统争夺南方重建的领导权的过程中，凭借宪法赋予的立法权，通过自身内部力量的整合，不断打压总统行使权力的空间，甚至差一票就能弹劫一位总统。 　　这之后美国政府的职能扩张，与热络的工商发展、西部开发与垄断的形成有着逻辑关联。早在美国重建之时，不健全的民主制便给特殊利益集团造成可乘之机，而自由放纵的经济竞争更是导致他们不择手段地拉拢政治代理人；为因应西部开发，需要建立州际铁路及交通网络，联邦政府和各州立法机构几乎都与铁路公司等特殊利益集团联系密切，政治腐败已成为全国性的社会现象。为了创造和维护公平竞争环境，美国政府的职能扩张成为必要。 　　此外，19世纪末20世纪初欧洲殖民列强掀起瓜分世界的狂潮，特别是世界大战的爆发，使外交、安全和防务等问题在美国的政策架构上日显突出，这在客观上要求扩大总统行政部门的自主权力，以应不时之需。同时总统的权力意识也日渐增强，常常主动出击，并设立只受其约束的总统办事机构。 　　从理论准备来看，在大工业和城市迅猛发展的冲击下，坚持古典自由主义传统、鼓吹社会进化论思想的人们遇到了许多新问题。针对议会的腐败，“新民主运动”对于早期的民主主义要求进行了反思和修正，不再强调权力的分散，反而希望政府、行政力量应该站出来，成为匡扶社会和经济进步的工具。而包括实用主义、动态社会学、美国新经济学派、制度学派、行政学等等，这些思潮都为美国进步主义运动与行政扩权及改革提供了坚实的理论基础。 行政改革及扩权进程 　　为摆脱大国转型期出现的“垄断资本俘获政府”的危机，美国统治精英加快了行政改革及行政扩权的步伐。 　　一、美国文官制度改革。1871年美国政府成立统一的文官事务委员会，1876年海斯总统指令海关、税务、内政等机构试行公开竞考选用文官，这些改革措施在政党分肥制盛行之际并未收到明显效果，但改革文官制度的步伐并未停止。随着共和党总统加菲尔德1881年被一名求职未遂者刺杀，以及次年共和党中期选举严重受挫，为了防止可能上台的民主党利用分肥制削弱共和党势力，共和党转而支持民主党议员的改革提案。于是，美国国会1883年通过《彭德尔顿文官法》，用以遏止封官卖爵的歪风。 　　二、建立大批隶属于总统、专业与强大的行政机构。从当时最能体现政府功能扩张的对铁路公司的管制改革开始，到19世纪末政府掌管了电信邮务、交通建设、工商业管理等业务。1901年总统威廉?麦金莱被无政府主义者刺杀身亡，西奥多?罗斯福继任总统后，增设了商务与劳动部，随后又连续设置了几个重要的职能委员会：联邦储备委员会、联