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我国行政立法程序的现状及其完善 　　摘 要：程序对于行政立法而言至关重要，我国当前行政立法的程序包括准备、起草、听证、审查审议、公告等阶段。我国行政立法程序仍然存在规定不够具体，实践中不少环节多是按照行政行为的内部程序来操作等问题。为此，应对之加以完善：一是建立立法项目的必要性分析制度；二是完善立法听证程序；三是在审议阶段建立行政立法责任制度。 　　关键词：行政立法；立法程序；现行规定；完善 　　中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）02-0102-05 　　一、行政立法概念及其程序的基本认识 　　“行政立法”一词不是法律上的概念，而是学理性概念，是学者们对一类立法现象的抽象与归纳。既然是学理性的，就难免众说纷纭，其含义因使用者的标准和语境的不同而有所不同。行政立法一词既即可以做静态的理解，指立法结果；也可以做动态性理解，指立法活动；而大多数学者在使用时都不做动静态的区分，往往二者交替使用[1]4。国外学者对“行政立法”的分歧主要集中在“行政立法”与“委任立法”的关系上，主要有三种情况：一是二者的外延一致，行政立法等同于委任立法，以美国为代表。二是行政立法范围大于委任立法，行政立法除了委任立法外，还包括宪法直接赋予行政机关立法权的职权立法，这种国家的典型代表是法国。三是委任立法范围大于授权立法，委任立法不仅限于行政立法，其外延要比行政立法宽广，这种情况极为少数，世界上只有英国等少数国家如此[2]。我国学者对行政立法的种种理解，大致可归为两大类：一是从内容上界定行政立法，即凡制定内容为行政性法律文件的活动都是行政立法，如应松年先生所言：“行政立法概念是指相对于刑事立法、民事立法或经济立法而言的行政立法，即制定行政法律，指人民代表大会和行政机关制定行政管理的法律规范的活动”[3]40。二是从主体上判定，即认为只有行政机关的立法行为才是行政立法，行政立法的“行政”是因行政机关为制定主体确定的，如应松年先生对此所作的概括：“所有行政机关制定行政规范性文件的活动”，“享有制定行政法规或规章权力的行政主体依法定职权和法定程序制定规范性文件的活动”[3]40。大多数学者支持第二种概念，如刘莘教授的《行政立法研究》一书中就把行政立法概念界定为“行政立法是指享有行政法规制定权的国务院、享有规章制定权的各部委、地方政府依法制定、颁布具有普遍约束力的行为规则的活动”[2]6。曾祥华博士认为，行政立法是指有权的行政机关依照法定的权限和程序制定行政法规和规章的活动及其结果[1]4。多部法学词典亦采用此说，如：“国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定和颁布具有法律效力的规范性文件的活动[4]”。 　　笔者基本赞成通说对行政立法概念的界定，但认为行政立法除了制定规章外，还包括认可、修改、废止规章的活动，因为“立法”活动不仅限于法的创制，它是一项包括制定法、认可法、修改法、补充法和废止法等一系列活动的系统工程[5]。综上，我们认为，行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定、认可、修改、废止具有法律效力的规范性文件的活动。 　　行政立法程序是行政主体在行使行政立法权过程中所应遵循的方式、步骤、时限等的总称[6]，而行政立法过程就是该程序的展开。实体和程序是行政立法过程不可或缺的两方面，二者缺一不可。实体固然重要，但程序也不能忽视，它是实体的载体，实体有赖于程序表达出来。在我国，对行政立法程序的强调格外重要：一方面，行政立法除了行政性外还具有立法性，立法必须遵循法定程序；另一方面，我国在法传统上一直重实体轻程序，程序价值的缺失是我国建设法治社会的重要障碍。 　　二、当前我国行政立法程序过程分析 　　目前我国还没有一部完整统一的关于行政立法程序的法规或规章。有关行政立法程序的规定散见于2000年3月制定的《中华人民共和国立法法》、《行政法规制定程序条例》和2001年11月制定的《规章制定程序条例》以及各省相关的地方性法规和规章之中。在行政立法的实践中，更多是根据行政行为的内部程序来操作，总的来讲，我国行政立法程序基本上可以分为以下几个阶段： 　　（一）行政立法准备阶段 　　周旺生教授认为，“现代立法活动过程中的立法准备，一般指在提出法案前所进行的有关立法活动，是为正式立法提供或创造条件的活动，是为正式立法奠定基础的活动。”[7]由此可知，立法准备是整个立法过程中的第一个环节，是整个立法过程的奠基石，直接为进入下一阶段的立法运作过程服务。其总体工作是要确定对于某一类事项、某一类社会关系，政权机关是否应当初步决定将其纳入法所调整的范围。 　　行政立法，同样需要准备工作，但我国现行法规对之缺乏具体的规定。实践中，一般包括以下几方面：第一，行政立法预测。行政立法预测是指行政立法主体在过