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采购公共服务与调整公共行政边界 　　收稿日期：2013-08-18 　　基金项目：国家社科基金项目“中国公共管理改革60年研究”（10GBL081）。 　　作者简介：毛寿龙（1967-），男，浙江奉化人，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师； 　　秦 虎（1979-），男，山东五莲人，中国人民大学公共管理学院博士生。 　　摘 要：推动采购公共服务隐含着深刻的制度变革意义。调整公共行政边界为采购公共服务提供了条件，同时采购公共服务有利于进一步深化调整公共行政边界。行政改革和政府、市场、社会关系的调整是调整行政边界的两个基本内容，也是采购公共服务实现的两个机制。新公共管理理论和治理理论以及公私合作伙伴关系理论是这两个机制的理论基础。我国目前采购公共服务面临的问题源于这两个基础的不足，而推动采购公共服务的现实意义是为这两个基础创造条件。 　　关键词：采购公共服务；行政边界；公共性；治理；公私伙伴关系 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2013）06-0061-07 　　“威尔逊-韦伯”官僚制范式确立了公共行政研究的坐标。该范式自被提出以后，遭到来自多种理论视角的质疑，各种替代范式也层出不穷。针对官僚制的质疑，改革实际上遵循着两条路径：一条是围绕官僚制组织的内部改革；另一条是围绕官僚制行政与外部政治（如关于政治与行政两分法的讨论）、社会（如公共治理和自治型组织以及关于公共域的讨论）以及市场（如市场失灵与政府失灵问题的讨论）之间的关系调整。这两条路径实际上是在重新定位公共行政的组织和职能边界，它们相互影响、相辅相成、相互适应。采购公共服务正是沿着这两条路径在重新调整行政边界的基础上发展起来的公共服务供给模式，同时又在这两条路径下进一步深化调整行政边界。从行政边界调整的视角理解采购公共服务有利于更好地进行行政改革和制度创新，促进采购公共服务的发展。 　　一、采购公共服务兴起的背景 采购公共服务是在特定的历史背景下形成并发展起来的一种公共服务生产与提供方式。一般认为，采购公共服务起源于欧美国家的民营化。民营化（Privatization）兴起于20世纪80年代的西方国家。在新自由主义思潮和新公共管理运动的推动下，民营化浪潮席卷全球。民营化体现了政府与市场两个领域界线的重新划分，以政府提高效率和服务质量为诉求，谋求公共部门和私人部门之间的和谐关系。民营化是对福利国家政府包揽一切公共产品与服务作法的反思，把本应由市场和社会提供的产品和服务归还市场和社会，在此基础上通过技术的创新和合同机制引导市场和社会从事公共物品和服务，尽可能发挥市场与社会的力量，压缩政府直接从事公共物品和服务生产的空间。采购公共服务深化了民营化的进程，在明确政府提供公共服务职责的同时，把生产的职能向政府之外进行了转移，实现了生产与提供两个职能的分离，进一步收缩了政府规模与职能，发挥了市场和社会在提供公共物品与服务方面的优势。 　　民营化是在新自由主义浪潮和新公共管理运动下应运而生的。因此，对于为什么实行民营化这一问题，新自由主义和新公共管理运动已经给出了答案。新自由主义的答案源自公共选择理论。公共选择理论基于人是自利的、理性的、效用极大化的人性假说，认为如同经济领域存在一个市场一样，在政治领域同样存在一个市场，存在着供给和需求。政治产品（公共利益）的需求者是广大的选民和纳税人，供给者则是政治人物、行政人员和政党。无论涉及的互动行为多么复杂和变异，他们的行为都遵循着效用极大化的原则。因此，政府是不可能如人们所期待的那样有效率地提供公共物品与服务的，与“市场失灵”一样存在着“政府失灵”。政府失灵的形式包括信息不对称、信息缺乏造成的寻租、无法克服搭便车行为、互投赞成票与循环投票、集体行动难以达成、政府规模与开支无限制的膨胀，等等。 　　新公共管理对政府的批评主要源自于官僚体制自身存在的种种弊端和无法应对环境的变化、回应公众的需求。官僚制“在20世纪初，高效和非人格化的行政价值准则及其针对政府公共管理实践开出的这些处方，形成了一个有很强说服力的教义体系”[1]（p.4）。但是，官僚制的弊端也是很明显的。对于官僚制范式的反思自其诞生起就没有停止过，并且随着行为组织理论、决策科学以及工商管理理论的发展，构建后官僚制范式、“再造政府”、寻求建议政府未来的治理模式呼声也越来越强烈。如果说，20世纪60年代的新公共行政运动还是对官僚体制的修补，那么新公共管理运动则是全面打破官僚制，试图通过调整行政组织与市场和社会的关系以及行政的边界，从而全面改革公共行政。 　　公共服务与公共物品理论的发展为新公共管理理论倡导的调整行政边界提供了理论支撑。对于何种产品应该由何种机制来提供，传统上是基于政府失灵和市场失灵两元方法来选择不同的