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非常态下的政府公共服务机制建构 　　摘 要：在经济全球化、社会复杂化和自然环境不断恶化的背景下，突发事件和公共危机频繁发生，社会秩序经常处于非常态。在非常态下，公共服务必须更具回应性。然而从实践中看，我国在非常态下的公共服务存在供给与需求不对称、供给速度较慢、供给协同不够、合力不强等诸多问题。为此，需要从完善公共服务立法入手，清晰划分中央政府与各级地方政府在非常态下的公共服务职责，落实公共服务责任，健全和完善非常态下公共服务的需求表达机制、供给机制、财政投入机制和公共服务协同机制，提高非常态下公共服务的质量和效率。 　　关键词：非常态；突发事件；公共危机；公共服务；供给与需求；机制 　　中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）010-0018-03 　　在我国经济转轨、社会转型和自然环境不断恶化的背景下，严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种突发性公共事件频繁发生，社会秩序经常处于非常状态。如何建立一套完善的非常态下政府公共服务机制，已成为政府应对突发事件和公共危机的重中之重。 　　一、非常态与公共服务 　　1.什么是“非常态”？人类社会的秩序基本可以分为常规状态和非常规状态。我们通常把人类进行有效率的生产和持续性生活所必需的社会秩序状态称为“常规状态”，简称常态。而非常规状态，简称“非常态”，是相对于常态而言的，指由于发生了突发性的危机事件，使社会基本安全利益遭受重大威胁或者破坏，原有社会进程被中止，社会正常生产生活秩序被打破，常态下的政府治理措施失灵，社会偏离正常轨道的状态。根据《宪法》和《突发事件应对法》的规定，我国社会秩序的非常态大致可以分为三种情形，即战争状态、紧急状态和应急状态。除战争状态这种特殊的非常规状态外，紧急状态和应急状态多是因严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各种突发事件引发的。紧急状态和应急状态的区别在于决定和宣布的机关不同、社会秩序遭到破坏的程度和范围不同。 　　2.非常态下公共服务的价值。在非常态下，为社会提供及时和必要的公共服务是政府的法定义务。一般而言，社会的非常态运行，使得社会正常的生产生活秩序被瓦解，社会基本安全利益遭受重大威胁或者破坏，这时，需要政府及时、有效地采取危机治理措施，恢复社会常态。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的要求，当突发事件发生后，政府应当提供人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及公共设施、通信、治安等方面的保障，为社会提供全方位的公共服务，以保证应急救援工作的需求和灾区群众的基本生活需求，以及灾区恢复重建工作的顺利进行。 　　有效供给公共服务是政府应对突发事件与公共危机，消弭社会非常态灾患的基本手段和必要条件。当突发事件或危机导致社会非常态运行后，社会秩序往往迅速失范，公民的生产生活环境往往遭到破坏，公民难以凭借自己的力量生存。特别是当发生地震、海啸、洪水、泥石流、干旱等自然灾害之后，灾民流离失所，缺乏基本生活必需品。这时，政府应对突发事件和危机的基本措施，首先就在于提供基本的公共服务，保证公民的基本生存需求，这是消弭社会非常态祸患的前提。倘若政府不能在突发事件和危机中提供有效的公共服务以保障公众的基本生存需求，那么可以预见，大量的社会越轨行为将会发生，甚至会产生严重的犯罪行为，无疑会进一步加剧社会非常态的恶化程度。此时，政府治理社会的难度将加大，甚至一些强制性行政措施也会失灵，突发事件最终演变成严重的社会危机的情形将不可避免。 　　3.非常态下公共服务的特点。社会非常态导致公众的生产生活环境突发剧变，因而公众对于公共服务的需求也发生了变化。这样的变化对非常态下的公共服务供给提出了更高的要求：首先，非常态下公共服务必须更具回应性。在社会非常态下，政府必须对公众的公共服务需求迅速、积极地做出回应，这既是政府的义务也是政府公共危机管理的最佳战略选择。非常态下公共服务的回应性要求政府公共服务更具敏感性、动态性和快捷性。所谓敏感性，是指政府对公众公共服务需求的感知和分析判断能力。感知和分析判断是政府提供公共服务的逻辑起点。在社会非常态下，可能出现公共服务供需信息不对称的问题，政府只有具有高度的敏感性，对公众公共服务有相当的感知，才能真正了解公众公共服务需求的量和结构，进而制定出有针对性的公共服务供给政策与措施，最终实现公共服务的高质、高效供给。强调政府公共服务的敏感性，还要求政府在准确感知公众不同需求的基础上，做出理性的回应。也就是说，在非常态下的公众需求本身具有多样性，并非所有需求都必须并可能得到回应，政府要在分析判断的基础上积极回应那些与公众利益紧密相关并切合实际的需求，并整合成公共服务供给的目标。所谓公共服务回应的动态性，实际上是敏感性的延伸。动态性要求政府在提供公共服