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对我国村镇银行监管法律制度的思考 　　【摘 要】经过六年的发展，村镇银行监管法律制度已然具有一定的完备性，然而，村镇银行支农性与商业性的矛盾仍寻求到妥善的解决办法。从监管角度出发，现有制度对于村镇银行的资本监管过于严格，因而降低了村镇银行实行其政策使命的热情。而对于村镇银行的支农性监管犹有不足之处。在实践中，我们应当加强对于村镇银行支农性的监管。 　　【关键词】村镇银行；监管；支农性 　　从2007年第一家村镇银行试点至今，经过六年的发展，村镇银行已经进入了蓬勃发展期。截至2013年3月，我国共设立村镇银行1503家。然而，村镇银行偏离支农支小仍是村镇银行及监管层所面临的主要问题之一。银监会的相关数据显示，截至今年3月，全国有70多家村镇银行涉农贷款和小微企业贷款占全部贷款比重不足50%。面对这一问题，监管层并非无所作为，为强化村镇银行的支农性，监管层从07年开始陆续发文要求村镇银行下沉服务重心与机构网点。但是从这些文件的实效来看，我国现行监管法律制度远不能解决村镇银行支农性不足这一问题。有鉴于此，本文对现行村镇银行监管法律制度加以分析，试图寻找新的解决途径与办法。 　　一、村镇银行监管法律制度分析 　　究其本质，村镇银行是农村社区银行。监管层希冀它在维持商业性的同时，能够兼顾监管层寄予它的政策使命。即解决农村地区金融机构覆盖率低、金融供给不足、金融服务缺位等“金融排斥”问题。从2006年至今，村镇银行的发展可以分为三个阶段： 　　首先是2006年至2008年的局部试点阶段。这一阶段银监会发布的监管文件主要有《村镇银行管理暂行规定》及《村镇银行组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》。监管层的监管重点在于规范市场准入。鼓励村镇银行支援“三农”；其次是2009年至2011年6月的三年规划阶段。该阶段银监会发布的监管文件主要有《关于做好〈新型农村金融机构2009年至2011年总体工作安排〉有关事项的通知》、《关于进一步加强村镇银行监管的通知》、《农村中小金融机构行政许可事项补充规定》。为应对村镇银行布局东重西轻的局面，监管层在设立地点上采取了东西挂钩政策，并将部分审批权力收归银监会；再次是2011年7月至今的调整提升阶段。该阶段银监会发布的监管文件主要有《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》、《村镇银行监管评级内部指引》、《村镇银行风险处置办法（征求意见稿）》。这一阶段的政策思路可以概括为两点：其一是强化主发起行对于村镇银行风险处置的责任，其二是强调对于村镇银行支农性的监管。 　　（一）“低门槛，严监管”的监管思路下资本监管过于严格。所谓“低门槛”首先是指村镇银行相对于其他银行业金融机构设立资本要求更低。2007年，银监会发布的《村镇银行管理暂行规定》规定：“在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。”而相比之下，同为农村金融机构的农村商业银行其设立资本要求为5000万元人民币。其次，“低门槛”也指银监会支持民营企业入股村镇银行。2012年银监会将主发起行最低持股比例由原来的20%调低至15%。 　　在上文所述设立条件之下，银监会要求村镇银行的资本充足率在任何时点不得低于8%，不良资产类应低于5%，资产损失准备充足率不低于100%。这就意味着银监会对村镇银行的监管等同于设立条件比它严格的多的一般商业银行。这对于村镇银行而言是“严监管”。银监会对村镇银行采取审慎监管是基于如下两点：（1）村镇银行风险处置能力不足，或将具有更明显的风险状况；（2）村镇银行资本筹集渠道少于商业银行，更应随时保证其资产质量。具体来说，第一，村镇银行分支机构较少，而且依《暂行规定》，村镇银行的贷款只能投放本地，经营地点相对集中，因而其信贷产品组合与存款来源缺少地域分散性，一旦地方经济遭遇危机，势必大幅影响当地村镇银行；第二，农村金融市场的先天不足加剧了村镇银行的经营风险。农户不同于城镇居民，现有制度下他们缺乏可用的抵押物与有效的担保，这便决定了村镇银行的贷款方式以信用贷款为主。农村金融市场的客户具有资产不确定、人员流动大等特点。以上这些不足都加大了村镇银行的经营风险，对村镇银行风险处置能力要求更高。 　　本文以为，村镇银行的稳健安全运行能够保证存款人的利益，应当作为监管重点之一。但是就现行监管法律制度来看，对村镇银行的资本管制过于严格，限制了村镇银行的发展与其支农效应的实现。这是因为：第一，同前文所述，村镇银行服务区域具有局限性，交易价值小，风险传递性也由此减弱，从而这类机构的倒闭不会引起系统性风险。第二，银监会一直鼓励并支持民间资本入股村镇银行。2012年《银监会关于鼓励和引导民间资本进入银