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关于制定旅游基本法的几点思考 　　[摘要]制定《旅游法》是这几年旅游立法活动中的热点问题，目前这部法律已审议通过，但围绕这部法律的各种讨论却依旧很热，文章希望换个角度，冷静看待这部法律的出台及相关配套制度的完善，加强旅游基础理论研究，破解旅游活动中的热点难点，使这部法律的作用真正落到实处。 　　[关键词]旅游；立法；思考 　　新中国成立后至1978年改革开放前，我国旅游工作属于外事工作的一部分，全国没有专门管理旅游产业的行政机构，旅游往往只是政治活动的一种补充形式，旅游产业也只是表现为若干个旅行社的接待活动，接待对象主要是我国侨民和友好人士，这种接待活动既不具有经济的特性，更谈不上产业规模。这30年中，我国旅游奉行了中央直接计划管理的管理模式，将管理范围集中在对境外旅游者的管理上，产业要素结构和区域旅游经济发展还没有纳入管理范围，行业发展政策还是一片空白。 　　改革开放后我国旅游产业快速发展，丰富的旅游资源和庞大的市场需求开始释放潜能，旅游产业作为一个经济产业的地位开始萌生与发展，与之相适应我国旅游产业政策也快速发展。改革开放30多年，中国的旅游产业从无到有，从小到大，逐步成长，逐步规范。近几年旅游产业在我国国民经济发展中已发挥了重要作用。以2011年为例，2011年全年我国共接待入境游客1.35亿人次，实现国际旅游（外汇）收入484.64亿美元，分别比上年增长1.2%和5.8%；国内旅游人数26.41亿人次，收入19305.39亿元人民币，分别比上年增长13.2%和23.6%；中国公民出境人数达到7025.00万人次，比上年增长22.4%；旅游产业总收入2.25万亿元人民币，比上年增长20.1%。个别省份已经将旅游产业作为当地的支柱产业来抓，从政府到民间，全民动员，齐抓旅游。在这种火热的市场背景下，我们很难静心去思考一些基本问题，如什么样的旅游才为健康的旅游？我们的旅游需要什么来支撑？我们的旅游产业将会走向何方？ 　　笔者注意到以前许多专家、学者将我国旅游产业的不规范归因于缺少一部《中华人民共和国旅游法》。对这部法律，有人从名称上把脉，也有人从宗旨、立法模式上建言献策。大家的出发点者都很好，都希望我国的旅游产业能步入健康良性的轨道，为我国的社会主义法制建设贡献自己的力量。 　　目前《旅游法》已经出台，但如何真正落实这部法律，如何科学看待我国的旅游市场，还需注意以下几方面： 　　一、目前旅游产业的混乱状态究竟是无法可依的结果，还是市场自身不成熟的缘故 　　我们知道美国1979年制定了《全国旅游政策法》，墨西哥也在同一年颁布了《旅游法》，日本在1963年就颁布了《旅游基本法》。而与之相适应的是这些国家的市场经济已经发展了数百年，人们的市场意识，行业的自律意识及其配套法律制度都已基本健全。我国在1992年的十四大上提出“建立社会主义市场经济体制”，这一提法到今天才20年，应该说中国的市场经济还在起步阶段。市场经济作为一个系统，不是哪一个行业，哪一个部门能置身其外的，中国的旅游产业也不例外。不从市场自身去理性分析我国的旅游产业，就无法搞清我国旅游产业处在什么阶段。就会过分寄希望于一部法律的作用，认为一部旅游法律可以解决旅游产业中的所有问题。但事实并非如此，比如2007年三鹿奶粉事件发生后，国家3个月之内就出台了《食品安全法》，但在实施的这几年中，食品安全事件依然还有较多问题，不是法律出了问题，而是整个市场还不够成熟完善。同样，希望一部《旅游法》解决目前旅游产业中的所有问题并不现实。我们应该冷静地看待我国旅游产业所处状态，研究市场经济发达的国家在发展旅游产业的过程中经历了什么，有什么成功的经验需要借鉴，有什么失败的教训需要总结，虚心学习是当下比较急迫的事。 　　二、在现有的法制环境中，还有一种声音就是担心地方立法过多会削弱中央的权威 　　不少人担心地方立法进程加快会造成以下后果：一是对中央的集权立法造成破坏；二是在全国范围内形成多套法律标准，不利于法制统一。这两种结果，笔者认为都不用担心，地方的立法大多是根据中央的有关方针政策和当地实际情况制定的，如1995年颁布的《海南省旅游管理条例》包括总则、旅游资源的开发与保护、旅游经营与管理者、旅游者的权利与义务、法律责任和附则等组成，2000年颁布的《甘肃省旅游管理条例》，内容和海南省的基本一样，后来这两个条例在修订的过程中都取消了“管理”二字，显示出政府职能的转变。其他省份的旅游条例和有关的规定情形与上述两省大致相当，只是个别用词不同而已。这些条例都突出地方特色，赋予地方政府发展旅游的职责和义务。但大方向并未与中央的立法冲突。事实上核心调整旅游产业的《旅行社条例》，国家已进行了三次调整，1985年的制定的《旅行社管理暂行条例》，1996年改为《旅行社管理条例》，