加强地方政府性债务管理的审计探究.docVIP

加强地方政府性债务管理的审计探究 　　党的十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，并提出建立规范合理的中央和地方政府债务 管理及风险预警机制。李克强总理在世界审计组织第21届大会开幕式上的讲话指出，审计要发挥对财政 的监督作用，及时发现风险隐患，督促进行整改，推动财政用好增量、盘活存量、提高效率、惠及民生、 防范风险，从而实现可持续运行。近年来，各级地方政府通过举借债务筹集资金，促进了地方经济发展的 同时，也产生了负面影响，例如存在一些地区过度举借债务的情况，对国家的财政和金融安全造成一定威胁。笔者拟从审计视角对加强地方政府性债务管理进行分析。 　　一、地方政府举借债务的原因分析 　　一方面，地方政府举借债务具有必然性。当代财政已经不是传统意义上的“国家财政”而是“公共 财政”。所谓“公共财政”就是“取之于民，用之于民”。总的说来，公众需要的“非公共品”主要由市 场供给，需要的“公共品”和“准公共品”主要由政府供给。政府供给“公共品”和“准公共品”从履行职能的角度说必须落实财权事权，受政治体制设计的制约，各级政府在提供公共品方面存在着差异，这 反映在事权与财权上会产生“不对称”，即“事权大、财权小”，或者相反，“财权大、事权小”。这种事 权财权的不对称，是产生债务的重要原因。 　　而且在提供公共品的过程中，会发生货币资金配置与实体资源 配置在时间上的错配，在数量上的不对等，这也是产生债务的重要原因。 另一方面，地方政府举借债务也具有不可避免性。当代财政已经不是传统意义上的“有多少钱办多 少事”的“以收定支”的财政，而是“收支互动、收支互补”的“少花钱、多办事”的财政。市场经济 是信用经济，在市场经济体制下，在信用经济广泛发展的条件下，政府能够靠借债来促进经济发展，企业 能够靠借债来经营，家庭能够靠借债来消费，这是发达国家和发展中国家存在的普遍现象。从资金来源 看，在税收不能够满足政府支出时，政府融资是一个必要的补充手段。而且，以税收为公共支出融资的做 法并不符合代际公平的原则;地方经济在加速发展的过程中，通过借款为公共投资提供资金可能会更为经济;地方财政收入的现金流和支出可能在时间上并不完全同步，借款融资为地方政府提供了一个平滑暂时 性收支缺口的方法;地方政府通过借债为赤字融资，有助于促进对地方政府的问责(龚强等，2011)。 　　我国财政体制改革实际经历了一个从集权到分权、从收权到放权的过程(陈诗一、张军，2008)。近 年来，我国地方政府性债务迅速增长，主要原因除了各级政府之间财权事权划分不清、地方政府收人减少 和任务加重，财政金融体制不健全、地方政府缺少必要的正规融资渠道(魏加宁，2004)等之外，地方 政府存在晋升锦标赛的治理模式，在面临巨大的晋升激励下，地方官员有利用投资推动地方经济发展的强 有力冲动(周黎安，2007)，而且，财政分权程度的提高，将进一步激励地方政府扩张基本建设投资，以 刺激地方经济的发展(龚锋、卢洪友，2009)。由于分权的治理模式和缺乏良好的制度约束互动，地方政府具有扩张偏向的财政行为(方红军、张军，2009)，财政分权与经济周期性的波动高度相关(丁从明、 陈仲常，2009)，在逆向软预算约束下，地方政府可以通过权力，自上而下地在其管辖范围内索取其他组 织和个人的资源来突破现有预算的限制，从而会主动累积各种负债(马骏、刘亚平，2005)。 　　二、加强地方政府性债务管理应采取的措施 　　地方政府性债务管理制度是财政制度的重要组成部分，加强地方政府性债务管理，有助于完善社会主 义民主政治下的公共受托责任关系，防范财政风险以保持财政的稳定性和可持续发展，减少债务风险对地 方经济运行的冲击以及对金融安全的影响，监督和约束公共权力运行，促进政府更好地提供公共产品和公共服务，推动建立服务型政府。 　　在地方政府性债务管理方面，合理地、科学地安排好事权和财权是必要的，但这不能从根本上解决问 题。从近年来地方政府性债务变化情况来看:在融资方式上，主要不是银行借款，相当部分是发售信托产品和私募股权融资，涉及其他单位、各种基金和家庭个人，这不是理顺事权与财权的关系能改变的;相当 大部分债务的增加，是新经济开发区的设立和基本建设的继续，而新经济开发区的设立，不仅地方政府有 积极性，而且得到了中央政府的认同和批准，这已经大大超出了理顺中央与地方政府事权和财权关系的范围;由于还本付息的能力有限，地方政府性债务中相当部分是借新还旧，即历史遗留下来的债务，是过去 的历史问题，现在进行事权与财权的划分，并不能解决历史问题。从根本上来讲，应当是加强地方政府性 债务管理