对食品安全责任保险中的行政指导研究.docVIP

对食品安全责任保险中的行政指导研究 　　信息不对称和搭便车等现象的普遍存在，导致了食品安全风险的防范呈现多元化主体的特征。在社会共治的观念下，食品生产销售者与消费者之间并非绝对的私法自治领域，单纯的企业责任难以担负大规模食品侵权的巨额赔偿。 　　政府既是食品安全的规制者，亦承担了食品安全避险的引导角色。政府通过行政指导的手段对食品安全责任保险进行推广运行，一方面可完成其食品安全规制的职能，另一方面，在生产经营者破产、受害者无法得到赔偿治疗的情形下，受害者往往迁怒政府，引发社会稳定问题，造成严重的社会问题，因此政府的职能由监管延伸至危机化解。 　　我国现行法律、法规及政府规章中虽明确规定政府鼓励、引导食品安全责任保险工作，但鉴于食品行业的专业性、受众的广泛性和理赔证据的复杂性，政府对于食品安全责任保险的指导应具备专业性、可操作性与统一性的特质。为此，本文将从食品安全责任保险的特点出发，探讨以下几个方面的问题： 　　第一，食品安全责任保险行政指导的主体是谁，多部门的多头指导或是食品监管部门统一指导? 　　第二，食品安全责任保险行政指导的方式是什么，食品安全责任保险的签约方均是民事主体，如何平衡政府指导行为的有限性和有效性? 　　第三，食品安全责任保险行政指导的跨区域合作如何实现，我国食品监管过程中食品信息分析、企业食品安全风险等数据难以在各地区实现共享，政府“分而治之”的指导模式如何破局? 行政指导在食品安全保险领域中的功能延伸近现代国家的行政管理模式历经了从“守夜人式国家”向“行政国家”的理念转变。市场经济条件下，国家对于公民生活从不干涉过渡为“从摇篮到坟墓”式的全面参与，既包含公民基本生活资料的保障，又涵盖诸如医院、养老院以及歌剧院等公共产品的提供。 　　基于此，行政主体需要找寻兼顾行政效率与行政公平双重功能的行为模式。虽然我国立法未对行政指导概念予以界定，但在中央或地方各层级的行政规范性文件中多见其身影。借鉴国外行政指导研究，我国学者认为行政指导可定义为“行政机关为实现所期望的行政状态, 谋求相对人响应而依据法律政策采取的非权力行政执法活动”。 　　在工商管理、城市治理等多个公共治理领域中，行政指导的积极功能不断凸显，我国政府对于食品安全责任保险的行政指导虽起步迟于他者，然在“民以食为天，食以安为先”众目关注下，其推进的速度远胜其他。综而论之，行政指导在该领域至少有以下几个方面可作为与他者的区分。 　　2 食品安全责任保险行政指导的基本理念 　　2.1 从过程到结果mdash;mdash;突出行政指导的实效性囿于行政指导非强制性的特征，指导结果往往依从于被指导方的意愿，故对于行政指导的评判指标多侧重结果而非过程。 　　目前，食品安全责任保险领域中的行政指导在推行的过程中也出现如下问题：第一，重指导过程而忽略指导效果。新《食品安全法》设立食品安全责任保险制度，所基于的现状是我国食品生产经营者中规模中等及以下者数目众多，一旦触发食品安全事故，此类侵权者资金或是信用对受害者而言微乎其微。 　　然而，自《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见(国发〔2014〕29号》(简称保险国十条)中有关政府引导的政策出台后，食品安全责任保险却处于叫好不叫座的尴尬境地。 　　大型的食品生产销售企业对于自身的出险概率过于自信，对商业性的避险措施缺乏重视。中小型生产经营者的食品安全责任意识较为模糊，成本与市场接受度往往成为其参保的瓶颈。 　　因而，政府需针对不同规模食品生产销售企业所接受的程度、以及最终接受指导的实际效果等情况，鼓励保险公司开发不同种类的险种，并构建透明有序的补贴制度来保障被保险人的利益。第二，重外在指导形式而忽视指导的内部评测，即行政主体内部尚未建立和完善充分的考评机制来衡量指导的成效，甚至仅以“存在即可”为指导目标。综观我国食品安全监管相关的法律及政策，针对指导行为的效果评价多为原则性规定，即使在开展试点的地区，也难以看到将行政指导效果作为衡量标准。 　　2.2 从政府管制到公众参与mdash;mdash;完善行政指导的参与主体我国行政主体多沿袭“以政府为中心、以行政权力为本位”的传统管理模式，以单方性、命令性、强制性和封闭性为基点处理公共事务。 　　然而，市场经济的精髓是社会成员可追求其市场利益的最大化，且这种自由逐利必须建立在个别社会成员独立自主决策所构成的市场关系自发性之上。社会成员在追求自身利益的过程中，必然要求了解和参与自身相关的法律、政策的制定和实施。 　　在社会主义市场经济条件下，无论是塑造市场意识、诚信意识，以及规范和引导生产、交换、分配、消费等市场经济环节都需要在社会成员的参与下推进。食品安全事故一旦触发，所产生的影响力并不相仿于普通的民事侵