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国际投资法中的“国家安全”问题探究 　　一、Ralls公司诉美国外国投资委员会案(Ralls案) 　　(一)基本案情 　　Ralls案中的原告Ralls公司注册于美国特拉华州，主要业务为开发风力发电场。该公司所有人为中国公民段大为和吴佳梁，其分别为中国跨国制造公司三一集团副总裁及财务总监和三一集团副总裁及三一电气有限公司总经理。通过在美国开发建设风电场，Ralls公司也同时向美国市场推广三一集团生产的风电机。2012年3月，Ralls公司从一家希腊公司Terna处购买四座风场，风场中的部分风车位于美国海军的军事禁区内。2012年7月25日和8月2日，美国外国投资委员会(外资委)分别发布两项禁令，认为Terna与Ralls公司的交易会引发美国国家安全风险，并据此要求Ralls公司与段大为、吴佳梁:(1)立即停止在规定区域内的一切建设和运营活动;(2)于2012年7月30日之前清除场地内全部储存、堆放设备;(3)立刻禁止一切人员进入该区域，但公司雇佣的美国公民经过外资委批准后可以进入该区域清理设备。Ralls方面接到禁令后，试图出让该项目以减少损失。但8月2日美国外资委又颁布临时禁令和修改令，禁止向任何(试图在此区域继续投资风场建设的)第三方出售、转移、处置设备;禁止为向上述第三方出售、转移设备提供便利条件;在该区域内全部设备清理之前，不得向任何第三方出售、转移项目公司和财产;公司需要再出售、转移财产之前通知外资委关于买家或产权受让人的信息，外资委在接到通知后的10个工作日内没有异议的，方可转移或出售。本案在哥伦比亚特区联邦地方分区法院提起诉讼，法院将该案列为民事案件受理。案件原告方依据美国《行政程序法案》和《美国宪法第五修正案正当程序条款》提出诉讼请求。案件争议焦点包括:外资委的行为是否超越职权范围;总统发布《关于Ralls公司收购美国四个风场项目的法令》的行为是否超越法律赋予总统的权力范围;外资委禁令和美国总统令是否违反了宪法规定的正当程序原则;以及外资委禁令和美国总统令是否对Ralls公司构成不公平待遇。从实体争议与程序争议的层面来看，本案程序争议的问题既指向外资委和总统令引发的行为，还指向外资委禁令和总统令本身。从引发的行为看，焦点集中在行为主体的职权范围上，即外资委和总统基于本案的行为是否在法律的授权范围内。从禁令和总统令本身看，颁布禁令的程序是否符合要求是一个主要的程序争议;总统令以国家安全可能受到威胁为由对原告投资行为做出限制，但没有给予原告听证的机会，而这正是原告认为总统令不符合程序的地方;另外，对于原告投资行为会造成何种国家安全威胁以及可能造成威胁的程度等问题，总统令也没有明确指出。 　　二、国际投资法对“国家安全例外”规则的认定和适用 　　尽管美国哥伦比亚特区联邦地方分区法院只从“正当程序”方面对涉案总统令的程序正义进行司法审查，排除了对“国家安全例外”的实体考察。但从国际投资法的角度观察，国际投资法以保护和促进投资为宗旨，保护投资免受东道国武断行为影响，不对“国家安全例外”进行实体司法审查的做法增加了海外投资风险，从某种程度上说与国际投资法宗旨不符。此外，国际投资仲裁实践也表明，国家安全问题不经过国内法院实体审查的做法并不代表其也可以逃避国际审查，否则便会变相鼓励东道国以“国家安全”为名开展不合法的侵害国际投资的行为。本文将以Ralls案为切入点，从国际投资法的角度分析“国家安全例外”的界定和适用。 　　(一)”国家安全”在国际投资协定中的认定 　　国家安全历来就是各国十分关心的话题。2001年的“911”事件将美国对国家安全的关注空前提升，当时甚至一度提出要对“外国投资对美国经济生产力的长期影响力”和“外国投资对美国国防和安全利益的匹配度”进行全面审查。2006年阿联酋国企“迪拜港口世界集团”收购英国“铁行集团”计划就曾因为收购涉及位于美国港口的业务会影响美国国家安全而遭到美国反对;2005年中国海洋石油集团对美国能源公司“优尼科”的收购失败也与美国主张的“国家安全”紧密相关。而本次三一集团关联公司Ralls在美国遭遇的投资风险，再一次将“国家安全”问题推向了学术研究的风口浪尖。 　　(二)“国家安全”在国际投资争端解决仲裁实践中的适用 　　国家安全问题在国际投资协定中表述的不一致性增加了仲裁实践的不确定性，因此有必要从国际投资争端解决实践出发，梳理“国家安全”的概念和内容。厘清“国家安全”可以使未来投资争端的解决在稳定、一致依据的基础上进行;也可以帮助国际投资协定缔约者在设计“国家安全”条款时根据本国情形因地制宜。 　　三、中国国外投资“国家安全例外”的法律实践 　　(一)宽松外国投资法律框架下的隐含“国家安全”问题