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探究我国海外国有投资面临国外安全审查的挑战及对策 　　一、国有投资中国家安全的隐含 　　(一)国有投资的兴起 　　国有投资，称为“政府投资”, 也可称为“国控投资”。一般来说，国有投资者包含两种形式：“主权财富基金”和“国有投资企业”，两者也可共称为“国家控制实体”。主权财富基金是具有特殊目的的投资基金或安排，由广义政府(包含中央政府和地方政府)拥有;通常由国际收支顺差、官方外汇业务、私有化收益、财政盈余以及商品出口收入设立;这些不包括由货币当局为传统的国际收支或货币政策目的而持有的外汇储备资产、传统意义上的国有企业、政府雇员养老基金或为个人利益而管理的资产等。国有投资并不是一种新的投资类型，最早的主权财富基金于1 9 5 3 年创立于科威特，不过国有投资的勃兴却发生在最近1 0 年。特别是2 0 0 7 年美国次贷危机以来，国有投资的表现吸引了学界、政界、媒体以及公众的特别关注。在2 0 1 2 年，全球公认的7 3 家主权财富基金中6 0% 是最近1 0 年成立的，国有跨国企业的投资占到全球直接投资的十分之一。综合来看，当前国有投资已经成为国际投资的重要类型。 　　(二)投资接受国对外国国有投资的担忧 　　国有投资在很大程度上能够为东道国提供发展资本，这些资本的引进在很多情况下成本较低。例如主权财富基金，其投资大多是不谋求管理权的间接投资，具有长期性、低杠杆率、低资本回购等特点，有益于金融市场的稳定。但是，国有投资因其政府投资者的敏感性，投资接受国担忧其被用作政治目，成为“特洛伊木马”，从而危及国家安全及其他国家利益。 　　目前西方社会对于国有投资有两种立场：一种立场认为国有投资是一个国家安全问题，国有投资的决策往往依据政治而不是商业目的，因此会给西方国家带来危险;另一种立场认为国有投资是一个商业治理问题，能够使西方国家受益，它的安全问题被过度夸大了。实际上，国有投资大多是国家以其外汇资产盈余或其他财政收益而做的商业投资行为，目的是为了保值和追求更高的利润，对于国有投资的危险和问题已被过分挑剔。实际上对于国有投资的很多担忧在私人投资上也存在，例如市场操纵、不正当竞争等。国有投资对于国家安全的风险也被过分炒作，甚至成为经济或政治保护主义的借口。 　　二、我国国有投资遭遇外国国家安全审查的挑战 　　(一)我国国有投资面临外国安全审查的现状 　　1 . 我国海外国有投资面临国家安全审查立法和政策的挑战 我国海外国有投资面临国家安全审查的挑战首先体现在国外立法和政策中。美国是立法中明确将外国政府投资纳入安全审查的典型国家，可追溯到2 0 世纪9 0 年代初的伯德修正案，引起该立法的一个重要事件就是中国航天技术进出口公司并购美国曼科公司案。2 0 0 7年美国颁布《外国投资与国家安全法》，其中一个导火索是2 0 0 5 年中国海洋石油公司香港子公司并购美国优尼科石油公司案。对于我国国有投资对美国安全影响的观点在2 0 0 7 年美国国会举行的题为“评估主权财富基金及其他政府投资的经济与安全问题”听证会中集中展现，该听证会中国会议员纷纷提出中国国有投资可能影响国家安全问题，受询问的行政官员及专家对可能的影响表示认同。立法及政策中对国有投资特别规制的典型国家还有澳大利亚和加拿大。在欧洲，中国国有投资的增多也引起了关注和疑虑，其中一个重要因素是中国的龙头公司、银行、投资基金大多由国家控制。除了上述发达国家，部分发展中国家也对中国投资表现出特别关注，例如印度安全委员会曾经计划将中国列入“外国直接投资存在安全风险的国家”名单。不过这种黑名单的做法遭到了印度财政部、外交部等部门的反对，最终被放弃。 　　2 . 国外安全审查对我国国有投资挑战的实证考察 实践中我国国有投资面临挑战的情形主要有： 　　第一，投资因安全问题受阻的情形，例如中海油并购优尼科案、中国铝业并购力诺力拓案。2 0 0 5 年中国海洋石油股份公司计划并购美国优尼科石油公司， 引起了美国国内震惊。美国国内担忧的理由主要有：母公司中国海洋石油公司是中国最大的三大石油集团之一，该并购使其增加近8 0% 的石油储备;中海油香港子公司是7 0 % 国家控股的企业，在这次并购中国有银行及母公司给予了优惠贷款和其他资助，可能带有非商业目的;另外中国在石油行业不允许美国企业收购。美国国会通过决议阻止该收购，最后迫于美国国会及舆论的压力中海油撤回了该并购。2 0 0 9 年中国铝业计划与力诺力拓集团达成收购协议，扩大战略投资，取得力诺力拓两个公司R i oT i n t o P l c 和R i o T i n t o L t d 分别1 9 % 和1 4 . 9 % 的控制权。对于该投资，澳大利亚财