浅析从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展.docVIP

浅析从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展 　　一、引论：地方立法主体扩容带来“弥合”抑或“撕裂”效果 　　随着2015 年3 月《立法法》 的修改，新一轮地方立法主体扩容的法律框架尘埃落定。根据新《立法法》第72 条和第82 条的规定，所有“设区的市”都普遍获得了地方立法权，可以就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和政府规章。地方立法制度中实施了三十余年的“较大的市”立法模式，被“设区的市”立法模式替代。《立法法》修改实施一年来，已有209 个地方被确定可以开始制定地方性法规，新《立法法》确立的立法体制的变化，即将对立法资源在省级行政区域中的分布结构乃至中国地方立法制度、规范性文件备案审查的立法监督制度、行政区划变更与地方立法权赋予的互动关系等一系列问题带来直接且深远的影响，相关的思考具有迫切的现实意义。根据1982 年《宪法》第30 条的规定，除直辖市之外，各类“市”中，只有“较大的市”可设区、县，而且，《宪法》并没有直接赋予这类市以地方立法主体地位。然而，在三十多年的宪法实施中，“较大的市”、“设区的市”的宪法概念，不仅在行政区划制度中，而且在立法制度中，均已成为不可缺少的组成部分。正确地理解、评价和实施《立法法》中地方立法主体的扩容，需要厘定一个基础性问题：“较大的市”、“设区的市”的双重宪法地位及其相互关系。 　　具体而言，两类制度中的“较大的市”、“设区的市”是否按照既定的宪法基础展开，是否遵循统一的宪法逻辑，新《立法法》将地方立法主体从“较大的市”扩容到“设区的市”，对于弥合设区县的市和具有地方立法资格的市的不同外延将发挥什么样的规范效果--这些都是于宪有据地实施“设区的市”立法制度所必须追问的前提问题。笔者拟聚焦于这些前提问题，首先从外延错位、国务院行政职权与立法权的交错两方面描述在“设区县”和“地方立法权”两种意义上的“较大的市”的错位图景，并回溯“较大的市”设区县的普遍化路径及其地方立法权的获得和演进，以解释错位图景的发生逻辑。在此基础上，文章第三部分进而探讨新《立法法》普遍赋予“设区的市”以地方立法权对上述错位图景所带来的客观的弥合效果，并揭示此方案所体现的转型时期通过立法发展宪法的常见路径。然而，如文章第四部分所揭示的，这一弥合方案仍然存在诸多制度缝隙，包括新《立法法》与其他法律在“设区的市”等相关概念上的衔接、国务院行政区划权对地方立法权的前置控制以及对“设区的市”行使地方立法权的合宪性解释空间。最后，围绕这些新出现或既有的制度缝隙的再弥合问题，笔者指出了通过法律发展宪法的机制发挥功能的场域与界限。 　　二、《立法法》修改前“较大的市”的错位图景及其发生逻辑 　　“较大的市”、“设区的市”均同时是中国的行政区划制度和立法制度中的核心概念。《立法法》修改前，两个概念尤以“较大的市”为主。“较大的市”在两类制度中分别享有两种其他的市所不享有的特有权力--其一是分为区、县，其二是地方立法。前者源于《宪法》第30 条所设置的行政区划结构;后者并非直接由《宪法》所确立，而是最早出现于1982 年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下文简称为《地方组织法》)，并在改革开放过程中逐渐发展起来的。虽然同用“较大的市”这一宪法概念，但两种意义上的“较大的市”的外延并不一致，两者在法律制度中同时存在且各自生长，展现了一幅“较大的市”的“错位图景”。 　　(一)两种意义的“较大的市”的错位图景 　　“较大的市”的错位图景，首先直观地体现在前述两类制度中两者的不同外延，外延错位自然地引发了在不同法律中对该概念的错位运用。而这些错乱的突出体现，莫过于国务院通过行政职权批准“较大的市”，所赋予的却是地方立法权这样的职权错位。第一，外延上的错位。《宪法》第30 条规定：“较大的市分为区、县。”目前，全国有286 个设区的市， 辖县的地级市也相当多，形成了普遍的“市管县”体制。同“分为区、县”意义上的“较大的市”普遍地在数量上形成明显反差的是，享有地方立法权的”较大的市”数量有限，属于例外，其名单也明确。本次《立法法》修改前，享有地方性法规制定权的“较大的市”有49 个，包括省、自治区人民政府所在地的市27 个、经国务院批准的较大的市18 个以及经济特区所在地的市4 个。与此对应，“设区的市”中尚没有地方立法权的有235 个。 　　可见，拥有地方立法权的“较大的市”不足分区县的“较大的市”的两成(17.3%)。两者数量上的明显反差，正体现了两种意义的“较大的市”在外延上的明显区别。呈现出“较大的市”法律概念在不同时期之间的错位乱象以及不断调试统一的立法努力。以2000 年制定的《立法法》为界，在此