试论公民监督权的规范建构.docVIP

试论公民监督权的规范建构 　　一、问题与思路 　　公民监督是民主政治的应有之义。这一命题看似不证自明，但如若不对其实现逻辑与规范含义加以分析，就可能使之沦为“正确的废话”。当然，所谓的证成逻辑，并非如“人民是国家的主人，理所当然可对政府进行监督”这样的既无规范推理亦无实践意义的宣示性话语。因为，所有宪法权利都源于人民主权，所有宪法权利都有监督制约政府的功能，这显然不能揭示公民监督权作为一项独立宪法权利的专属价值。以宪法文本、规范及体系逻辑为依归的公民监督权之规范建构函需展开。 　　相较于同属政治权利的表达自由(尤其是言论自由)，对公民监督权的宪法规范分析，无论是在关注热度还是研究深度上，均有较大差距和悬殊。之所以如此，并非因为公民监督权不重要，而是尚存太大的认知模糊。兹举两例说明。其一，人们常将表达自由与公民监督权混为一谈，想当然地将批评、建议视为公民的言论自由，或是将集会游行示威视为公民监督政府的方式。在某种程度上，言论自由的繁荣正是由于它覆盖了本属于公民监督权范畴的研究领域。其二，人们在主体表达上不区分“人民监督权”与“公民监督权”，无视宪法用语的规范性，也不领会这一主体差异背后迥然不同的宪法逻辑及宪制功能。 　　公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清，为理论歧异容留了巨大空间。诸多未经省思的现实体验纷纷“对号入座”，以求找到宪法依据，从而可以更加“理直气壮”。其中的典型就是将申诉、控告穿凿附会为公民的信访权。这一偏重于权利救济的理解，无疑偏离了公民监督权的政治权利属性，从而也就消解了作为政治权利的应有功能。并且，这种观点将权利实施机制和权利本身相等同，忽视了公民监督权除信访之外的其他实施机制。更为不妥的是，着力将信访上升为信访权，则有可能使信访借助于基本权利的优位性，进一步助长“信访不信法”的不良倾向，从而为实践中偏离宪法政治体制的非正常上访提供不恰当的宪法说辞。 　　公民监督权宪法规范含义和实现逻辑的模糊不清，亦可能导致权利泛化与权利淡漠的两种极端状态。一方面，宽泛无逻辑的权利理解，易成为助长无理、无序权利救济的“幕后推手”。公民监督权的各种方式在权利形式上与公民维权方式颇为相似，如果对其实现逻辑和制度机制缺乏遵循宪法规范内涵的客观化标准和界定，就极易使其附随于维权者与利益挂钩的主观理解，从而为不理性维权张目。另一方面，本应诉诸公民监督权的诉求，同样因为对该权利实现逻辑和机制的陌生，或是以为诉求无门，或是感觉效果不佳，在形成该项权利适用度不高与难以适用的“高冷”形象的同时，也将本应由其保障的那些诉求变相挤出宪法轨道，久而久之便引发人们对该权利淡漠的恶性循环。 　　有鉴于此，本文立足于我国《宪法》第41条在政治权利体系中的规范和结构，力图发现公民监督权作为与选举权、表达自由相并列的政治权利的独特功能，阐述其所处的政治权利的体系逻辑，据此，对在宪法文本上稍显分散的相应条款进行规范整合，从而明确其规范含义和实现逻辑。 　　二、政治权利的体系逻辑 　　公民监督权规范含义的模糊，一定程度上源于对政治权利的功能及体系逻辑的认知模糊。传统宪法理论立足于“市民社会-政治国家”的二元结构，将政治权利与公民权利一道视为公民防御国家的“第一代人权”，二者共同构筑起对抗国家干预的堡垒。随着国家功能的扩展，宪法设计的政治体制在社会资源分配中权重越来越大，作为政治体制基础的政治权利愈来愈呈现积极的面向，承载起将公民利益诉求导入政治体制的重任。对政治权利的理解，由此也产生一定的偏差，其或是被视为实现其他权利的“手段性”权利，或是被泛化为“人民管理国家”的途径，更大的误解是被“公民的政治参与”所吸纳。无论何种理解，本质性的错误均在于使政治权利脱离了宪法政治体制的运作逻辑，致使宪法政治体制下政治权利的完整内涵被消解，其内部的体系构造逻辑亦被碎片化地切割。 　　体系化是探究和描述规范之间的内在关联性，以整合和抽象的思维加以递进，提炼出规范的基本概念、原则和思考框架，发现规范所包含的原理和逻辑，从而为现实中争议问题的解决提供整体解释方案。政治权利的体系逻辑，立足于宪法政治权利的规范表达，是由各政治权利在政治体制运行中所分别担当的功能整合构造而成。 　　现代国家在“人民主权-代议民主”的总体框架下，展示了“人民-代议机关-国家机构-公民”的运作逻辑。我国《宪法》亦遵循此总体框架。我国《宪法》通过第2条、第3条、第二章及第三章的规定，构建了“人民主权-人大-国家机构-公民”的宪法结构逻辑。人民通过选举人民代表组成人民代表大会(以下简称:人大，指人民代表大会及其常委会)，人大通过民主立法程序制定法律反映人民的意志，并产生国家机构，由国家机构依据法律行使职权，管理社会事务，调整社会