上海自贸区三周年绩效梳理与展望.docVIP

上海自贸区三周年绩效梳理与展望 　　内容摘要：上海自贸区是中国改革开放三十多年、摸着石头走完浅滩之后，开始向深水区挺近之前的一次热身。回眸上海自贸区成立三周年，对其改革成效进行梳理，既要关注其自身发展状况，也要考量其在现有框架下能否将改革经验合理转化与积极推广。上海自贸区这三年的变化日新月异，虽然仍存在一些问题，但基本能够坚持按照既定目标先行先试，在行政、金融、海关等诸多领域持续推出创新举措，并将大量经验复制推广到全国。 　　关键词：上海自贸区 负面清单管理模式 TPP 　　一、引言 　　《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》对自贸区的发展提出了明确要求：“要探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，全面提升事中事后监管水平。要扩大服务业开放、推进金融领域开放创新，建设具有国际水准的投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，使之成为推进改革和提高开放型经济水平的‘试验田’，形成可复制、可推广的经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用，促进各地区共同发展”。〔1 〕为此，国务院先后出台近20部直接与上海自贸区相关的法规和规章，上海市也制定了一系列配套政策，内容涉及行政、金融、海关等重点领域。三年来，上海自贸区围绕上述目标，积极探索、大胆尝试，交出了一份合格的答卷。 　　二、行政审批的新变化 　　上海自贸区成立以前，我国对外资管理遵循的是国家发改委和商务部制定的《外商投资产业指导目录》，即正面清单管理模式。〔2 〕该目录列出了我国对外资的鼓励类、限制类、禁止类三类产业目录。上海自贸区推陈出新，首先开始实行负面清单管理模式，通过制度创新努力减少非关税壁垒，推进简政放权给予企业更多公平竞争、自由选择的空间。探索建立“准入前国民待遇”加“负面清单”管理模式是上海自贸区的亮点，也是我国扩大开放、促进改革的一项重要举措，更是适应经济全球化和国际投资规则新变化的制度创新需要。 　　上海自贸区2013版的负面清单共有190项特别管理措施，其中，使用禁止字样的有38项、限制字样的有74项，内容与正面清单并无实质变化。到了2014版负面清单，特别管理措施从190项缩减为139项，其中，禁止性措施和限制性措施分别为29项和110项。经过两年的先行先试之后，2015版清单进一步提高开放程度，特别管理措施比2014版再减少17项，总数为122项，其中，禁止性措施37项，限制性措施85项。尽管开放力度在加大，2015版负面清单仍然存在限制范围过大、服务业开放不足、与国际社会标准接轨不够等问题。〔3 〕 　　在总结上海自贸区的经验基础之上，国务院于2015年下半年正式出台了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务和配套措施。根据该《意见》，国家发改委和商务部联合发布了《市场准入负面清单草案（试点版）》。需要指出的是，该《草案》与2015版负面清单是两种不同版本，并不会取代2015版清单，即今后将采用“双轨制”模式，同步推进，即包括上海自贸区在内的所有自贸试验区适用一套负面清单，继续承担先行先试、扩大开放的任务；2018年后，全国各地统一适用另一套负面清单，及时将自贸区现有成果转化推广，加速改革步伐，届时取代现行的《外商投资产业指导目录》。因此，出于现实状况考量，该《草案》共包含长达328项特别管理措施，其中，包括禁止准入类96项，限制准入类232项，较2015年版清单大幅增加，最终版本还有待进一步细化。 　　负面清单管理模式的影响并未限于投资贸易领域，这一理念正在迅速且积极地影响着自贸区内政府职能转变乃至区外行政领域改革，高度呼应“法无授权即禁止，法无禁止即自由”的现代管理理念。具体来讲，借鉴负面清单模式，多家机关先后发布类似自贸区负面清单的本部门“权力责任清单”。内容比较系统的如上海自贸区海关行政权力清单和责任清单（2015版），其中，权力清单列出了52项权力，以及每一项权力配套的“权力运行流程图”；责任清单包括4个附件：事中事后监管制度清单、主要职责清单、窗口受理事项清单和公共服务事项清单。在附件中，事中事后监管制度清单又包含价格核查、保税核查、企业稽查、报关单位注册登记以及企业信用管理5个具体的子附件。 　　上海自贸区扩区后，自贸区管委会与浦东新区政府实行一体化合署办公，开始按照负面清单管理模式，在浦东新区完整一级地方政府的框架内推进全面制度创新。扩区运行首日就推出1.0版的权力清单和责任清单，充分体现了自贸区负面清单管理的理念。据统计，上述行政权力清单共包含权力事项6460项，包含行使依据、责任部门、审批时限、申请条件、收费标准以及监督部门等十多个方面内容，权力行使更加透明。从权力部门分布来看，浦东新区环保市容局、市