建立规范的集体土地产权制度.pdfVIP

江苏省土地学会2004年度学术年会论文集 建立规范的集体土地产权制度 王世平 (南京市国土资源局地籍处，南京210000) 我国集体土地产权制度建设已经取得了很大进展，农民、政府、各用地单位，已经日益认识到集体 土地在社会经济活动中的意义，越来越感觉到，集体土地产权是一项不可忽略的财产权利。随着城乡 社会经济的迅速发展，集体土地产权人之间，集体土地产权人与国家、开发商之间，涉及的与土地产权 有关的经济活动日益增多，但是，我国目前集体土地产权制度建设方面存在的问题，严重影响了与集体 土地产权相关的经济活动，由此引发的社会矛盾日益突出，已经到了刻不容缓的地步。正确认识集体 土地产权制度建设中存在的问题，迅速采取有效措施，是当前国土资源管理部门亟待解决的问题。 1 集体土地利用中存在的普遍问题 当前与农村集体土地利用有关的问题触目惊心，十分普遍，主要表现在以下几个方面： 1．1耕地荒芜 集体土地抛荒现象在各地都有存在，数量不在少数。我国人均耕地十分紧缺，耕地在我国具有无 可比拟的重要地位，但即使如此，仍存在大量良田长期荒芜的现象。农民不愿从事耕地种植，许多经济 发达地区的农村青壮年或者外出打工谋生，或者直接从事第二、第三产业，农业种植主要为农村老弱 妇，无力耕种者则直接出租给外地农民或者就任其抛荒。 1．2城市建设任意占用农民土地 大多数地区的城市建设都把外延式扩张当作城建发展的主要途径，通过各种方式占用农民集体土 地。根据有关调查，我国城市建成区利用率存在很大的利用空间，但大多数地方政府搞城市建设资金 不足，如果走内涵挖潜的道路，按常规途径，不可能在短期内产生明显政绩。在这种情况下，大多数地 方政府将目光投向成本较低的农村集体土地。根据有关统计，全国开发区多达5000多个，规划面积近 四万平方公里，比我国现有的城市及建制镇建设用地面积的总和还要大。 1．3农村建设用地占用耕地 耕地的重要性，不仅仅是一些地方政府没有真正重视，对于集体土地所有者农民来说，耕地只是作 为一种生存的保障存在，耕地的重要性并没有被充分认识。目前，农民的谋生手段并不完全依靠土地 取得，一些农民离开家乡，到经济发达地区打工，一些农民将土地或房屋出租。土地虽然是农民的重要 生产资料和资产，但在许多地区，已经不再是主要的生活依靠。因此，农村建设占用耕地十分普遍，其 特点是逐步的、渐进的，然而，长期以来，数量却是惊人的。 1．4社会不稳定 城市建设占用大量农民集体土地，按国家现行法律制度，被征土地上的农民获得的土地补偿远远 不能满足其长期生存发展的需要。不仅如此，在一些地区，由于补偿金被挪用或不位，在村内不能合理 分配，不能合理使用，致使在一些地区不断出现农民集体上访现象，少数地区甚至出现严重的恶性社会 事件。由此导致的不稳定已经成为不容忽视的社会问题。 2集体土地产权制度建设必须从产权的深层次上解决根本问题 我国集体土地产权制度建设存在的问题，根源由来已久，其产权制度建设并不是仅仅依靠集体土 地登记所能解决。建立、健全集体土地产权制度，必须直接面对以下几个十分现实的问题。 权籍篇 2．1农用地价值扭曲 农民集体土地价值几何，在中国现实社会中，不同的利用对象，就会产生不同的利用结果。对于农 民而言，被征土地的价值，就是若干年耕地产值的若干倍；对于地方政府和开发商而言，则完全由国有 土地市场确定。由于我国经济发展迅速，大量农民进入城市，社会正处在不断发展的转型期，居民对住 宅的需要是大量的，房地产市场实际是卖方市场，房地产价格实际上完全由市场和房地产开发商所控 制，土地的价格，与农民征地补偿额，完全是两回事。在这种不平等的机制下，国家法律规定的农民所 拥有的集体土地产权，只是形式上的占有、使用，其所有权的价值没有得到体现，因此，耕地对于农民， 只是一块不能移动，只能产生有限的、相对固定的收益，农民没有机会在法律的框架内利用土地取得较 大的发展。农用地价值的扭曲，使集体土地产权制度的现实意义被打上了一道难以言诉的折扣。 农用地价值的低下，不仅体现在征用农民集体土地的过程中，集体土地从事种植业，其产值本身就 十分低下，在我国规模经营尚不能广泛实施之前，将农民捆绑在土地上，大多数农民面临的只能是贫