简论行政指导与法治行政.pdfVIP

第6期 法 学 论 坛 No．6 2001年 11月5日 gal Forum NOV．5，2001 [文章编号]1009—8003(2001)06—0045—06 简论行政指导与法治行政 夏立平，魏敬胜 (山东省法律学校，山东济南250014) [摘要]行政指导作为政府的新型行政行为，是现代国家发展经济、科技、文化、教育和环境保护等 事业的有效行政手段。现代政府更多地通过服务行政来实现其功能并体现其存在价值，为社会带 来更多的福利。实质法治的目标与现代行政的目标是一致的。政府没有权力借口无行为法的依 据而放弃其行政管理，在没有法律明确规定的情况下，政府亦应当依据法律原则、法治精神施以指 导，这是由现代政府职责与法治行政要求所决定的。行政指导应当体现责任行政。 [关键词]行政指导；依法行政；法治行政 [中图分类号]D922．1 [文献标识码]A 作为现代行政法学意义上的行政指导这一概念，首先出现于第二次世界大战后的It 本。目前在欧美国家则多称为非强制性行政行为或非正式行政行为，对应于行政命令、行 政指令。尽管各国对于行政指导不仅在概念表述上有所差异，在对其内涵的理解上也有 一 定的出入，但行政指导的概念仍大致可以做出这样的概括：行政主体在其职责、任务或 其所管辖事务的范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则 和法治精神，在行政相对人的同意或协助下适时灵活地采取非强制手段，以有效地实现一 定的行政目的且不直接产生法律效果的行政行为。行政指导的主要特征可概括为以下四 点： 第一，行政指导是由行政机关实施的单方行为。行政指导之所以能发生实际作用，除 了利益诱导机制的因素以外，往往需要借助于行政机关通过组织法授权和其特殊的法律 地位及权威所带来的实际影响力的优势。所以，行政指导是以行政机关为主体单方实施 的履行其职责、职能的行政行为。在特殊情况下，也可由某些具有行政主体资格的非行政 机关的组织作出行政指导行为。 [收稿日期]2001—08—02 [作者简介]夏立平．山东省法律学校高级讲师；魏敬胜，山东省法律学校讲师、法学硕士。 法学论坛 2001生 第二，行政指导属于积极行政行为的范畴。随着现代社会生活的发展，单一的行政法 律手段和被动应付的行政行为方式，越来越不能满足平衡公益与私益、兼顾公平与效率、 注重降低社会成本和增进社会福利等公共行政管理的发展趋势和客观要求。这就为行政 机关从实现一定的行政目的特别是社会经济发展的目的出发，主动采取行政指导措施以 补充单纯行政法律强制手段之不足，提供了必要的动因和条件。 第三，行政指导是不具有强制力、无法律拘束力的行政行为。与具有强制力的行政命 令不同，行政指导主要以指导、引导、告诫、劝告、建议、鼓励等柔性的非强制性的形式进 行，并辅以利益诱导机制，向特定行政相对人施加作用和影响，谋求其为一定作为或不作 为，从而达到一定的行政目的。至于相对人是否服从行政指导，则听其自由抉择。尽管行 政指导因行政机关的特定地位和权力背景而难免有某种事实上的压力或特殊影响力，但 它在性质上毕竟不同于国家强制性的命令行为。 第四，行政指导是指向行政相对人但不直接产生法律效果的行政行为。行政指导是 由行政机关对行政相对人作出的，同时也大都不是基于具体的法律规范作出的，即行政行 为法上未作出具体规定，因此行政相对人具有自由选择权。行政指导这一比较柔和的行 政管理方式并不具有权力强制性，行政相对人是否接受听凭自愿，因而未丧失自己的行为 选择自由。从这一点来看，行政指导符合自由这一现代法制社会的重要价值追求和行为 准则。 第二次世界大战以来，为适应社会经济生活民主化和行政管理职能重新调整的客观 要求，行政指导作为政府实现产业政策和利益协调的重要手段，首先在Et本、德国等现代 市场经济国家得到采用，并大大推动了其经济和社会发展目标的实现。英美等主要市场 ‘ 经济国家对行政指导的态度也陆续