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试论治理型政府建设中的行政问责制 　　摘 要：推进国家治理体系与治理能力现代化的关键是建设现代治理型政府。行政问责制是我国政治民主化建设与法治文明建设进程中重要的制度实践和创新，对建设治理型政府具有重要作用。但目前我国行政问责制仍处于发展的初期阶段，在主体、客体、程序等方面还存在一些问题。对此，需要通过健全责任体系、推进程序规范化建设、健全责任追究机制以及建立问责失范救济机制等举措走出目前的困境，从而实现治理型政府建设的目标。 　　关 键 词：治理型政府；行政问责制；责任追究机制；问责失范救济机制 　　中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2017）02-0009-08 　　行政体制改革是政治体制改革的重要内容。随着改革开放进入攻坚期与深水区，传统社会与农业社会不断向现代社会与工业社会转型，传统与现代、人文与科技之间的矛盾以及由于行政体制改革带来的各种利益冲突不断凸显，这些都对治理型政府建设提出了新的挑战，尤其是要求政府增强服务意识、责任意识与法治意识，提升公共产品与公共服务的质量，其核心是要推进“统治”型政府、“管理”型政府向“治理”型（服务型）政府的转变。2013年11月30日，著名学者俞可平在“推进国家治理与社会治理现代化”研讨会上对统治和治理作了较为系统的比较。他认为，政府统治和政府治理主要存在以下几个层面的不同，即权威的主体不同、权威的性质不同、权威的来源不同、权力的运行向度不同、作用的范围及目标不同。[1]当前，国家治理体系和治理能力现代化已成为世界各国共同面临的时代课题，我国作为后发外生型现代化国家，也面临一个较为突出的时代课题，即实现政府统治向政府治理的转变，尤其是在转变过程中要加强治理型政府建设，强化政府治理责任。作为一种制度创新，行政问责制与治理型政府建设具有内在契合性，它强调政府的法治性、服务性、责任性，尤其是强调多元主体的协商共治，对推进治理型政府建设具有重大意义。在全面深化改革的新形势下，以行政问责制为契机和平台，加快治理型政府建设的进程，能够有效提升国家治理体系和治理能力现代化水平，从而化解现代化建设进程中积累的诸多矛盾，实现“善治”发展目标。 　　一、行政问责制对治理型 　　政府建设的意义 　　行政问责制是一种对政府负责人、政府工作部门以及下级政府主要负责人进行内部监督和责任追究的制度。综观理论界与学术界的观点，可以将行政问责制作如下定义：它是指在法定程序和范围内对政府责任人或者部门主要行政主体由于不履行职责、违法行使职权或者产生过失行为等进行责任监督与责任追究的制度范畴。在现实生活中，对上述行为进行问责，往往是因为行政主体的这些行为造成了严重的社会影响，例如行政秩序混乱以致受到公众质疑，行政效率低下以致间接或者直接损害了相对人的合法权益，等等。行政问责制作为一种具有惩戒性的制度举措，在一定程度上对权力的监督与制约具有积极作用。把握行政问责制至少要从五个层面的内涵着手：一是主体要素，涉及行政问责的主体是谁，或者说是由谁发起问责、承担问责事宜；二是客体要素，涉及问责的对象或者“问谁的责”，它与主体要素直接相对；三是问责内容范围，涉及的是“问什么责”，即追究行政主体的何种行政责任；四是问责手段、途径和方式，涉及的是“如何进行问责”，即程序方法；五是行政问责责任体系建设，是承担何种行政责任的法定依据，涉及的是“负什么责任”。从这五个层面的内涵不难看出，行政问责的主要目标在于提升政府行政效率与治理效能，是行政体制改革的一个重要领域。随着统治型政府、管理型政府向治理型政府转型，立足于行政问责制这五个内涵方面的建设，能够有效发挥行政问责制在治理型政府建设中的重大作用。 　　追根溯源，我国行政问责制的建立开始于2003年5月发布的《公共卫生突发条例》（以下简称《条例》）。《条例》第一次明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则以及制度措施，明确了各级政府及相关部门在应对公共卫生事件中应该承担的责任和义务以及违法违纪行为的法律后果。[2]随着经济社会转型发展中各种矛盾与冲突不断加剧，近年来行政问责制在建设上逐步走向规范化。2008年，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：加快推行政府绩效管理和行政问责制度，尤其是要健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。[3]2009年，党中央又出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，第一次将问责制度纳入到党的纪律条例范畴之中，扩大了行政问责适用领域，明确规定一旦在行政过程中出了问题，不但要对行政负责人进行问责，而且要对党委负责人进行问责。2010年的政府工作报告再次强调：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为