从县乡财政困难看政府间财政关系改革——以西安贫困县为案例.pdfVIP

理论葡沿 从县乡财政困难看政府间财政关系改革 以西安贫困县为案例 刘尚希 邢 丽 (财政部财政科学研究所，北京100036) 农民负担重和县乡财政困难一直是我国改革发 轴右边移动，表明对农业的依赖程度越低，县乡财政 展中面临的突出问题。自2002年推行农村税费改革 状况越好，农民负担越轻。县乡财政与农民负担水 以来，中央先后采取了一系列减轻农民负担的措施， 平相互关联，而且越是经济欠发达地区，这种相关性 农民负担重的状况有了很大的改变，而县乡财政困 越高。因为经济不发达地区，农业比重大，第二、三 难的问题却没有大的改观。究其原因，由于这两个 产业规模小，产业结构单一。在农业劳动生产率低、 问题相互关联，第一个问题的解决增大了解决第二 产业化水平不高的情况下，财政收入相当大的一部 个问题的难度，县乡财政困难依然是当前一个严峻 分来自于农业部门。可以说，长期欠发达地区的县 的问题。2005年4月，我们到西安市蓝田县和周至 乡财政是建立在农民负担之上的。2002年以来中央 县进行了实地调查。调查显示，各级政府间的事权、 采取的免征农业税等措施，一方面大大减轻了农民 财权与财力没有形成合理的匹配，致使政府间关系 负担，另一方面也使农业依赖型的县乡财政变得更 失调，是造成县乡财政困难的制度性成因；而体制、 加脆弱，县乡财政的收入能力大大削弱了。从我们 政策的统一性与区域差异性之间的矛盾，使缓解县 调查的周至县情况看，基本上印证了这一点。 乡财政困难的政策效果打了折扣。鉴于各地的实际 厂————．_1l 孽I—— 厂————] 耱 I 情况不同，我们认为，缓解县乡财政困难的政策措施 I．．．．．．．．．．．．．．．．__J I．．．．．．．．．．．．．．．．__J 农民负担I。县乡财政困难 农民负担轻，县乡财政状况良好 以及相应的制度安排应该因地制宜，分类实施。 图1 县乡财政与农民负担水平关系示意图 一 、 周至、蓝田财政困难的特点及其启示 周至县属于西安的远郊县，地处关中腹地，经济 (一)县乡财政与农民负担水平相互关联 发展主要以种植业、养殖业等传统农业为主，工业基 县乡财政按照对农业的依赖程度可以分为农业 础薄弱。长期以来，农业四税(农业税、农业特产税、 依赖型县乡财政、非农业依赖型县乡财政和中间类 耕地占用税和契税)收入占财政收入的比重一直很 型县乡财政(处于前两者之间)。如图1所示，越向坐 高，分税制改革后的1995年曾达到31．6％，2001年 标轴左边移动，表明县乡财政对农业的依赖程度越 后这一比例虽有所下降，但仍然维持在20％左右。 高，农民负担越重，县乡财政越困难；反之，越向坐标 2003年仅农业税一项收入就达到1604万元，比当年 地方财政研究／2006．03／~／3期 l3 理鲶前，罾 全县增值税收入高出600万元。可以看出，周至县是 说无疑是雪上加霜：2004年周至县财政支出21485 比较典型的农业依赖型财政，农民负担重，而县乡财 万元，其中工资性支出17629万元，占一般预算支出 政却连年赤字，财政极其困难。1995年周至县当年 的82．1％；蓝田