中国式财政分权与地方政府预算外收入膨胀研究.pdfVIP

第3期 (总第 151期) 财 经 论 丛 No．3 (General，No．151) 2010年 5月 CollectedEssaysOllFinanceandEconomics May．2010 中国式财政分权与地方政府预算外收入膨胀研究 李 婉 (上海立信会计学院财政与税务学院，上海 201620) 摘 要：本文通过理论和基于省级面板数据的实证研究表 明，仅就预算外收入问题本 身并不能解决预算外收入膨胀。从根源上说，它受我 国中央和地方间的财政分配模式的影 响。如果要降低地方政府对预算外收入的依赖，中央政府必须考虑 ，把更多的收入资源和 收入权力让渡给地方政府 ，减少地方政府对 中央政府的依赖 ，增加其财政的 自给程度。在 支 出方面 ，需要增加地方政府 的支 出规模 。 关键词 ：财政分权 ；预算外收入；地方政府 中图分类号 ：17812．4 文献标识码 ：A 文章编号 ：1004．4892(2010)03．o024．o7 一 、 暑JI1 吉口 预算外资金 的存在既是普遍的现象，也是非常有必要的，因为它不受通常的预算程序的约束 ， 使政府在应对一些难 以预期的事情时，更具有灵活性。这是世界上大部分国家允许预算外资金存在 的最主要依据。但是在我 国，预算外资金的问题似乎并不如此简单。表 1显示 ，我国 自1983年至 今 ，各省预算外收入 占其预算 内外收人之和的比重 ，基本都达到30％甚至 40％多，具体到各省 ， 有些省份在一些年度该比例甚至达到了60％多 (见表 2)。这些数据都表明，预算外收入是地方政 府非常重要的收入来源。为什么会出现这种情况呢?其原因有很多，比如，地方政府在预算外领域 表 1 我国各省预算外收入 占总财政收入 比例在不同年份的统计分析 收稿 日期 ：20O9．10-22 基金项 目：上海市优秀青年教师课题 (slx08016) 作者简介 ：李婉 (1980-)，女，浙江温州人 ，上海立信会计学院财政与税务学院讲师 ，博士 。 · 24 · 李 婉 中国式财政分权与地方政府预算外收入膨胀研 究 拥有更大的 自主权 ，或者是缺少制度约束 ，或者是预算外资金的管理制度不 ，但是 ， 我们认为，我 国地方政府的预算外收入是伴随着 1980年以来的财政体制改革而 日益凸显 的，因此 ， 从政府间财政关系的角度去探索这种行为产生的根源无疑是一个很好的角度。 二、财政分权影响地方政府预算外收入行为的理论分析 财政体制主要体现为财政领域的权力 、资源和责任在各级政府间的分配，其具体方式同时又是 通过收入和支 出两个方面得以表现的。从逻辑上说 ，财政分权，即地方政府拥有的收入和支出的权 力、承担的支 出责任和可以支配的收入资源会影响它追求收入的行为 ，特别是预算外收入。 表2 我国各省预算外收入 占总财政收入比例的统计分析 ：1983—2OO6 首先从地方政府的财政 自主权来看。众所周知 ，我 国地方政府的财政 自主权并不大 ，特别是在 收入方面。按照 OECD对税收 自主权的界定 ，我国地方政府没有 自主开征税收的权力 ，也不像别的 单一制 国家 ，拥有部分或全部的税基或税率的决定权 。在确定税收的分享方面，也没有和中央平等 的地位。1994年的分税制改革提供给地方的税收 自主权也是非常有限。对于各种预算 内的非税收 入 ，无论是使用权的收益 ，还是各种附加收费、罚没收入 ，中央政府也都对征收的各个环节作 了具 体的规定。同样我国地方政府在支出上的自主性也是不充分的，我国单一制的政治体制、中央政府 颁布的法规和政策命令以及投资决策权 的限制 ，都对地方政府的支 出决策权有很大的限制。 这样的财政权力安排会对地方政府 的预算外收入行为产生什么影响呢?Bennett和 Dilorenzo在 分析美国1970年的税收改革未能成功地降低州和地方政府的支出时 曾下结论说 “地方政府在