中国政府间财政关系实证分析——兼析基层公共治理的财政困境及路径.pdfVIP

第45卷第1期 华中师范大学学报(人文社会科学版) 2006年1月 V0l_45 No．1 Journal of Huazhong Normal University(Humanities and Social Sciences) jan． 2006 中国政府问财政关系实证分析 一 兼析基层公共治理的财政困境及路径 卢 洪 友 (武汉大学 商学院，湖北 武汉 430072) 摘要 l994年分税制改革后，中国政府间财政关系在没有确定政府与市场、公共部门与私 人部门效率边界下，向着财政收入层层集权、公共事务治理责任及相应的支出负担层层下移的方 向演变，结果导致基层财政普遍处于“紧”运行之中，并衍生出一系列基层公共治理问题。理顺中 国政府间财政关系，必须按“以公共需要为本”的公共治理观和公共财政观、“财政负担与财政能 力大致对称”的政府间纵向支出结构安排观以及“基本公共品优先保障”的各级政府横向支出结构 安排观，从根本上解决政府效率职能界定、政府间公共事务治理责任及相应的支出负担划分、政府 间财政转移支付制度重建、打破城市与农村公共品分割分治的“一品两制”等深层次问题。 关键词 政府间财政关系；分税制；基层公共治理；制度安排 中图分类号 F812 文献标识码 A 文章编号 1000—2456(2006)01—0030—06 11865亿元的97．8 ；地方税达8413亿元，占当年 一 、 中国政府间的预算收入制度安排 地方预算总收入9850亿元的85．5 。这表明，随 改革开放以来，中国政府间预算收入制度经历 着中国市场经济体制改革深化，私人经济的快速发 了4次制度变迁：1980年的“划分收支、分级包 展和公共企业产权的战略性重组，各级政府长期通 干”，1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”， 过税收和国有企业上缴利润来吸纳资源的格局已 1987年的“预算大包干”以及1 994年的“分税制”。 被彻底打破，税收预算特性显现。(2)中央相对集权 图1显示，前3次制度变迁使中央政府与地方政府 型预算收入的制度基础已形成且日趋稳定。表现 之间的预算收入结构经历了一个“U”型变化过程； 在：一是中央已牢牢控制了包括地方税在内的税收 第4次制度变迁——分税制，建立了中央主导型预 立法权以及税收政策制定权和调整权等；二是通过 算收入结构，中央预算收入占全国预算总收入的比 分税制中央已牢牢控制了税源充沛、稳定可靠的税 例，由1980年的24．5 和1993年的22．5 ，大幅 种，包括中央政府独享的消费税、进口税(包括进口 提高到1994年的55．7 9／5，经过近十多年的小幅波 产品的增值税和消费税)、关税等，特别是控制了占 动，目前基本稳定在分税制改革初55 的水平上； 中央税收总额近5o 的增值税。由于中国经济正 地方预算收入占全国预算总收入的比例，则由 处于外延扩张或粗放型高速增长时期，中央政府控 1980年的75．5 和1993年的78．0 ，大幅降低 制了商品流转税实际上也就等于控制了税收命脉。 到1994年的44．3 ，目前基本稳定在45 的水 (3)地方税收基础薄弱、且有进一步下降趋势。从税 平上㈨。 LI~：LI女人归属权看，归地方独享的税种包括：资源税、 从中央与地方预算收入各自内部的构成看，呈 城镇土地使用税、农业税、契税、耕地占用税、其他 现出以下几个特征：(1)税收预算特性显著。2003 各税等；从税种贡献度看，营业税占地方税收总量 年，中央税达11604亿元，占当年中央预算总收入