整合财政支农资金的模式构建.pdfVIP

2OO7年第6期 中南财经政法大学学报 No．6．20Or7 双月刊 Bimonthly 总第165期 JOURNAL OF ZHONGNAN UNWERSnY OF ECONOMI(25 AND LAW Serial No．165 整合财政支农资金的模式构建 陈池波 胡振虎 (中南财经政法大学WID与湖北发展研究中心，湖北武汉430073) 摘要：由于历史和体制原因，我国财政支持“三农”投入存在高运行成本、多重代理、信息不对称及效率低下 等问题，严重影响支农资金的使用效应和政策效应。本文在分析我国财政支农资金使用现状的基础上，提出了 整合财政支农资金的基本构想。 关键词：财政支农；“三农投入”；资金整合；政策建议 中图分类号：F810．2 文献标识码：A 文章编号：1003—5230{．~07)06—0076-04 一 、 财政支农资金使用中的问题透析 财政支农资金主要是指政府财政用于支持农业和农村发展、增进农民福利的资金，包括政府用于 农林水气等部门的资金和财政扶贫资金。按目前统计口径，财政支农支出包括：农业(大农业，下同) 基本建设支出、农业科技三项费用支出、农业科研支出、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林 水气等部门事业费、农产品流通补贴、农业生产资料补贴、财政扶贫支出、农业税减免、农村救济费等， 财政支农资金是“三农”投入的重要组成部分，是政府调控农业和农村经济运行的主要手段。由于历 史和体制原因，我国财政支农资金的使用和管理还存在许多问题，主要是： 1．运行格局：网状结构和“块状”管理。财政支农资金的管理从部门看，多达9个及更多，支农资 金管理部门内部又存在分配资金的司、局单位，司、局单位下设处、室。纵向看，资金在不同的行政级 别内重复中央部委的横向流动，从省到市县。财政支农资金的分配和使用呈现的是纵横交错的网状 结构和“块状”管理模式，该管理模式的主要问题是事权划分不清、使用范围不明、支出进度缓慢、运行 成本较高。出现这种现状的原因有：一是体制惯性。建国后，为了部门管理方便，国家实行让非财政 部门参与政府预算分配的特殊国民收入分配现象，从计划经济年代一直沿用下来。制度的惯性，难以 在短期内改变。二是部f-j％~j益。财政支农资金分散使用的根源是各部门为了本部门的经济租和政治 租，资金分配部门有非常强的驱动力握着属于本利益集团的“一把米”。分散和割据使用的财政支农 资金，管理的层级多，运行环节多，增加了履约前的信息收集成本、谈判成本，履约后的监督成本，运行 费用变高。如果减少资金审批和管理部门，审批权限下放，缩短审批过程，精简审批程序，则运行成本 收稿日期；2007—09一O1 基金项目：国家社会科学基金资助项目“加大‘三农’投入力度整合财政支农资金问题研究”(07BⅣl07) 作者简介：陈池波(196l一 )，男，湖北监ff,lA．，中南财经政法大学WID与湖北发展研究中心教授，博导； 胡振虎(19r78一 )，男，湖北潜ix-A．，中南财经政法大学工商管理学院博士生。 76 和费用会大大缩小。 2．多重代理：多头管理和分散使用。财政支农资金的分配格局呈现的是多头管理格局，“政出多 门”和“钱出多门”并存，重复投人、重复建设，有限的资金不能形成合力，财政支农资金的支农效应不 能凸显。除了国民收人再分配给各涉农部门的事业费外，财政支农资金中专项资金占较高比例，专项 是“专”款“专”用，中央政府作为委托人，应该将财政支农资金垂直分配给基层政府(代理人)用于服务 “三农”的公共品供给和公共服务，但是现实是多个部门、多级政府成为代理人，有的成为双重代理人、 多重代理人，责任分散、效率低下。我国的财政体制历经多次改革，从“划分收支、分级包干”的“分灶 吃饭”到“财政包干”，虽然调动了地方积极性，但是却形成了按照行政管理程序，采取中央财政和各 省、直辖市、自治区和计划单列市逐个谈判、逐个落实的办法确定了缺乏约束性和相对稳定性的中央 财政和地方财政利益分配的契约关系，最终并未形成事权和财权相对应的一级事权、一级财政的分权 制度，事