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由南京的实践谈被征地农民保障机制的建立 南京市国土资源局 于广思 刘 红 周 飞 摘要： 本文通过对传统的农业人员安置方式的比较和分析，着重选择南京市被征地农 民基本生活保障制度进行实证研究，对妥善解决我国当前失地农民问题具有一定借鉴意 义。 关键词： 征地农民保障南京 随着我国小康社会的全面建设，特别是各地工业化、城市化进程的推进，各类建设在征 收和征用土地过程中，必然会产生一定数量的失地农民，而被征地农民往往又属于弱势群 体，其失地后如长远生计没有着落，很容易形成社会不稳定的因素。因此如何在征地工作 中，建立和健全失地农民保障制度，切实维护被征地农民合法权益，是实践“三个代表”重 要思想，落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，促进经济社会协调发展的重要任务。 1 建立保障机制是解决被征地农民长远生计的必然要求 我国在计划经济时期，对被征地农业人员的安置，传统的做法是由用地单位负责带劳 安置，不仅较好地解决了企事业单位的用工问题，而且在一定程度上保证了失地农民的生 产和生活，这在当时不失是一种好的办法。但是随着市场经济的逐步建立，特别是社会用 工制度的变化和科技水平的提高，一方面，用地企业一般都不愿意也不可能吸纳大量原本 依附该土地生活的农民，另一方面，失地农民因自身年龄、文化、专业特长等诸多原因，也 不具备参与竞争上岗的优势。因此原有的由企业带劳安置的方式受到了严重地冲击，特 别是近几年各地经济快速发展，随着各类建设对土地的需求大幅增长，传统的安置方式已 无法适应形势的发展。 于是，在我国现行土地征用制度执行过程中，大部分地区开始实行市场化运作，即选 择以货币方式安置失地农民的做法，特别是那些经济发展较快、用地量出现几何增长的大 中城市，地方政府越来越倾向于实施货币安置的快捷和省事，在征地实施过程中，向被征 地农民一次性发放安置补助费，让他们在社会上自主就业、自谋出路。这种方式的好处 是，对政府而言操作简单，对农民来说能得到眼前的利益，在一段时期内曾发挥过积极的 作用。但随着时间的推移，这种近乎“一脚踢”的安置农民的方式，弊端也日益显现，其主 ．-——156．-—— 第二部分资源篇 由南京的实践谈被征地农民保障机制的建立 要症结在于：农民实际拿到手的安置补助费明显偏低，无法从根本上保证长远生计，充其 量算是对一段生活的补助，要不了多久，他们就会处在没有地种、没有班上的失地失业的 双重窘境。其一次性安置补助费用光后，立马成为一种社会稳定的隐患，从这些年的实践 来看，由此产生的大量农民上访的矛盾越来越突出。 随着农民失地后生活无着落这一社会隐患的显现，许多有责任感的地方政府开始反 省货币安置的弊端，不断探索政府推荐就业、进行义务培训、纳入城镇低保、实行留地安 置、土地合作和作价入股等措施，尤其是，不少地方通过对诸多安置方式的比较与选择，根 据社会经济发展水平，逐步建立起与之相适应的社会保障制度，并不断改进和完善，形成 了一套社会保障的综合体系，找到一条迄今为止能够基本解决被征地农民长远生计问题 的路子，并且在近年的实践中进行了各自积极的探索。 如在经济发展特别快、财政收入特别好的一些沿海城市，将被征地农民一步到位地纳 入城市职工养老保险体系；在经济发展相对较快、财政收入相对较好的城市，建立了介于 城市职工养老保险和农村养老保险之间的保险体系，有的地方称之为镇保；在经济发展和 财政收入相对一般的城市，建立了区别于上述体系的被征地农民基本生活保障制度，并在 设置基本生活保障制度时，预留了将来与城市职工养老保险的接口；而在经济发展相对落 后、财政收入比较薄弱的中小城市，只能采取在适当提高货币化安置标准的基础上，辅之 以实行农村社会养老保险的办法。在当前条件下，以我国大多数城市的实际情况，建立基 本生活保障制度是比较切实可行的，其保障水平比农保略高，比城保稍低，与城保又留有 接口，属于低水平起步、逐步增长的保障，有较大的发展空间。 2 南京市建立被征地农民保障机制的实践与探索 年，随着各类建设征用土地需求的逐年增加，解决失地农民的后顾之忧越来越得到党委和 政府的重视，为被征地农民建立保障机制，已被各级政府作为解决“三农”问题、推进“富民 强市”的重要举措，并且列为为农民办实事的目标进行考核。根据江苏省人民政府2003 年《关于调整征地补偿标准的通知》