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发达国家的政府 购买公共服务及其借鉴与启示 摘 要 以公共服务购买替代公共服务垄断，是西方一些发达国家政府改革的重要手段，通 过合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等多种方式为公民提供公共服务，既保证了公民 能得到最佳服务，又确保政府的资源的最佳配置，其改革效果之好是很值得 目前中国政府效仿 的。 关键词 政府；公共服务；国际；改革 2O世纪8O年代 以来，西方发达国家先后掀起 了政府改革浪潮。在这场改革中，以 公共服务购买取代传统的公共服务垄断供给成为各国的普遍选择。所谓公共服务购买 就是把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或 解除管制等方式转交给私营公司、非政府组织或者其他社会法入团体 ，由这些团体按 照合同要求和 “成本一效益”最优方式为公民提供公共服务，政府在此则承担财政资 金筹措、业务监督以及绩效考评的责任。 一 、 发达国家公共服务购买改革的主要方式 2O世纪8O年代以来 ，西方国家纷纷开启了以 “新公共管理”为导向的政府行政改 革。英国实施了公共服务决策与执行分开的 “执行局”改革 ，推行公共服务承诺的 “公民宪章”运动，以及对公共服务市场进行检验的 “为质量而竞争”运动；美国引 入竞争机制，推动以顾客为中心的政府公共服务市场化改革；其他发达国家，如澳大 利亚和新西兰，也推行了全面的公共服务市场化运动。 纵观这场公共服务改革，尽管各国的具体措施各异，但其共同的特点是通过在公 共服务领域引入市场机制，以竞争求取公共服务的最佳供给方式和配置模式。就公共 服务购买的具体实践情况来看，主要包括合同出租 、公私合作 、使用者付费和补贴制 度等形式。 (一 )合同出租 合同出租 (也称服务外包 )是指政府决定某种公共服务的数量和质量标准，将公 共服务转包出去，由私营部门或非营利部门与政府签订提供公共服务的供给合同，而 政府则以纳税人的税收去购买承包商提供的公共服务 ，并依据合同对承包商的活动进 行监督和管理。 合同出租在英国、美国的发展最为典型。在美国，合同出租被广泛运用于各级政 府中，据统计，美国至少有200余种服务是由承包商向政府提供的。在联邦，由于政府 雇员很少从事制造、建筑或食品生产，政府使用的大多数有形资产，如补给、装备和 一 0 设备都是通过合同购买的方式实现的。在地方，道路、学 校和政府办公设施等都是通过合同出租，由私人建筑商提 供的。除这些公共服务外，城市政府还和私人组织签订面 向公众的 “产出”服务，如垃圾收集、救护服务、咨询服 务、数据处理、娱乐服务、路灯维修 、街道维护等。 (二 )公私合作 公私合作是一种特殊形式的合同出租，与合同出租 不同的是，政府不需要出资购买私营部门提供的服务，而 是以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建 设或提供某项公共服务，并允许承包商有投资收益权。公 私合作的优势在于既可通过对社会资源的有限利用提高公 共服务的生产能力，又能借助于价格机制显示真实的社会 需求。公私合作相对来说更适用于具有投入大、公益性高 等特点的交通设施(公路 、桥梁、隧道、铁路 、港 口、机 场)、自来水供应系统、污水处理设施、电信、电力系统 等基础设施的建设领域。 公私合作的主要形式有多种多样，主要包括：(1)BOT 模式(Build—Operate—Transfer，建设一经营一转让)，即在 政府授予的特许权下，私营部门为基础设施建设融资并建 设 、拥有和经营这些基础设施。也可称为BOOT。在特定 的经营期限内，经营这些基础设施的私营部门有权向用户 收取费用，但期限结束后，基础设施的所有权就要转让给 有关的政府部门。(2)BTO模式(Build—Transfer—Operate，建 设一转让一经营)，即私营部门的发展商为基础设施融资 并负责建设，在建设完毕后，该私营部门就将基础设施的 所有权转移给有关的政府主管部门，该政府部门再以长期 合约的形式将其外包给发展商进行经营。在合约规定的租 期内，发展商经营这些基础设施，并可以通过向用户收费 的方式以及其他有关的商业活动，收回自己的投资并取得 合理的回报。(3)LBO模式 Lease—Build—Operate，租赁一建 设一经营)，在这种形式下，政府部门通过长期租赁合同 授予私营部门利用自己的资金扩展并经营现有的基础设施 的权利。该私营部门在及时足额向政府部门缴纳租金的情 况下，可根据合同条款收回投资并取得的合理回报。这种 制度安排可以避免国有基础设施完全被私人拥有可能遇到 的法律问题。(4)BOO模式(Build—Own—Operate，建设一拥 有～经营)，即私营部门的开发商依据特许权投资兴建基 础设施，拥有这些基础设施的所有权并负责经营。但特许 权的获得必须接受政府在定价和运营方面的种种