基层财政解困一个财政体制变迁的分析框架.pdfVIP

经济学家 ? ? 2007. 1 基层财政解困：一个 财政体制变迁的分析框架 田 发 ! 周琛影 ! (l. 上海理工大学 管理学院，上海 200093； 2. 东华大学 旭日工商管理学院，上海 20005l) 基层财政困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定，是迫切需要解决的问题。基层财政陷入困 境的最直接根源是财政体制不规范，事权与财权高度不对称。解困的根本出路在于规范政府间财政关 系，进行财政体制创新。但财政体制变迁不能局限于边际微调，须考虑政府财政级次问题。本文提出推 行“省管县”体制与撤消乡镇级政府两项改革，将政府层级由五级简化为三级，对应形成三级财政。并以 这三级财政为架构，重新设计财政体制，合理配置政府间事权财权，以推动基层财政彻底解困。 关键词：基层财政；财政体制；变迁；解困 中图分类号：F8l0. 2 文献标识码：A 文章编号：l003— 5656 (2007 )0l— 0lll— 07 一、问题的提出 20 世纪 90 年代中期以来，县级财政赤字面一度高达 40% 以上，有的省份甚至高达 60% ；据有关部 门统计，县级欠债 4 l00 亿元左右，乡级欠债 2 l50 亿元，村级欠债 3 700 亿元，全国县乡村行政欠债总 计可能达 l 万亿元左右!。基层财政日益困难已影响到部分地方经济发展与社会稳定，任其发展势必会 导致地方财政危机而最终威胁到中央财政，进而影响到整个国民经济可持续发展。造成基层财政困境 的原因有多种，如长期以来农村地区薄弱的生产力基础、财政体制不完备、基层行政机构过于庞大等， 解决财力困境的方案亦有多种。 但本文认为，分税制改革以来，中央与各省间的财政体制日趋完善，财力分配上的矛盾焦点逐步转 移到省以下地方各级财政，尤其是县乡财政运行困难和财力困境尤为严重。虽然省以下各级财政体制 千差万别，但体制缺陷大同小异，由于体制制定权在上，这些体制缺陷最后都将集中体现为县乡???政困 难。与中央相比，省以下财政体制与农村最为接近，对县乡财政的财力运行状况影响最为直接，更容易 暴露基层财政运行的真实情况。可见，基层财政困难的最直接根源在于财政体制不规范，事权与财权高 度不对称，即基层财政事权过大、财权过小。解困的根本出路在于规范政府间财政关系，进行财政体制 创新。这就是本文以财政体制变迁为分析框架，寻求基层财政解困之策的立意所在。 ! 目前几种估计结果差不多都在 l 万亿元。 - lll - ECONOMIST ? ? 2007. 1 二、文献述评 政府间财政关系与财政体制是一个受到西方学者长期广泛关注的问题。在市场经济条件下，政府 的基本经济职能是提供公共产品、制度以及实施公共政策、弥补市场缺陷、满足社会的公共需要。[ l ] 为何 要采用多级政府结构是传统财政分权理论研究的逻辑起点。西方财政学家主要从公共产品的层次性与 空间特点入手，论证多级政府以及财政分权的必要性，从而形成政府间的财政体制关系。 [ 2 ] 近二十多年来，随着各国经济民主化和分级财政制度的改革，新一代财政分权理论沿袭了传统理论 的指导原则，但在分析框架和方法上有所拓展，如不囿于公共产品层次性和市场供求关系的分析套路， 而是引入当代政治学、经济学的最新成果，运用激励相容与机制设计学说、委托— 代理理论等研究框架， 从而将政府间财政关系研究推向了一个新的高度。[ 3 ] 与国外相比，我国对财政体制的研究起步较晚，迄今所见到的研究成果并不多。多数学者研究的