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PAGE  PAGE 10 浅析“小金库”的设立方式及治理方法 　　摘 要：尽管多年来从中央到地方屡次整治“小金库”问题，但目前形势依旧不容乐观，整治“小金库”刻不容缓。而整治“小金库”问题首先必须认识其形成原因，剖析其深层根源，分析其设立方式，对症下药进行整改，并建立和完善防治“小金库”的长效机制。文章主要就“小金库”问题的形成原因、设立方式和治理方法进行探讨。 　　关键词：小金库 形成原因 设立方式 治理 　　中图分类号：F233 　　文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2016）08-067-03 　　我国历来十分重视治理“小金库”问题。早在20世纪70年代末，财政部就组织清理“小钱柜”，1986年国务院发布了《关于开展1986年税收、财务、物价大检查的通知》，对全国行政事业单位、工商企业等开展了“小金库”清理检查；1995年，国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查小金库意见的通知》，对各级党政机关、人民团体、企事业单位等进行了“小金库”清理检查；2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入开展小金库治理工作的意见》，全国各地区深入开展了“小金库”治理工作，查处和纠正了各种形式的“小金库”；2014年财政部、审计署联合印发《深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和小金库专项治理工作方案》，再次纠正和查处了多起财经违法违纪行为，从源头上斩断了不良作风的“资金链”，确保中央八项规定落到实处。 　　尽管多年来从中央到地方屡次整治“小金库”问题，但目前形势依旧不容乐观。“小金库”的规模大、范围广、隐蔽性强等特点不仅会导致会计信息失真，扰乱市场经济秩序，造成国家财政收入和国有资产的流失，而且容易诱发和滋生一系列腐败问题，因而整治“小金库”刻不容缓。而整治“小金库”问题首先必须认识其形成原因，剖析其深层根源，分析其设立方式，对症下药进行整改，并建立和完善防治“小金库”的长效机制。本文主要就“小金库”问题的形成原因、设立方式和治理方法进行探讨。 　　一、“小金库”的定义和认定 　　“小??库”是指违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。 　　从其定义来看，是否属于“小金库”的唯一判定标准是资金及其形成的资产是否列入符合规定的单位账簿。许多违规行为的性质类似于“小金库”，如在往来科目中列收列支、超范围超标准发放奖金津贴、旅游、请客送礼等，只要在规定的会计账簿内进行了真实、完整的反映与核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律法规进行处理。 　　“小金库”认定的可分为以下三个层次：一是是否列入了正确的记账主体，各单位自身的业务事项应分别列入本单位账簿。二是是否列入符合规定的会计账簿，即由各单位财务部门设立的会计账簿。三是是否真实、完整地列入账簿，如实核算反映各项业务。 　　二、“小金库”的形成原因 　　“小金库”问题实质上也属于舞弊的一种，本文用舞弊三要素，即动机、机会、借口来分析小金库形成原因。 　　（一）动机要素：为个人或小集体谋取私利 　　有些领导缺乏大局观念，只考虑本部门小集体的利益甚至个人利益，把个人或部门对单位贡献的大小与“钱”的多少、“回报”的多少等同起来，相互攀比，心理失衡，总觉得自己或部门“奉献的多，取得的少，吃了亏”，于是想方设法设置“小金库”来弥补自认为“少得到”的部分，以满足个人或小集体私欲，这就是“小金库”设立的动机所在。 　　（二）机会要素 　　1.单位内部监管不严。单位内部控制制度不健全，存在管理漏洞，或者制定了内控制度但不能有效运行，形成监管不严执行不力的较差内部控制环境。各岗位之间缺乏必要的监督，会计的事前审核、事中复核、事后监督流于形式，待违纪违法行为发生后才设法堵塞漏洞，而不能及时发现并防止、纠正错误及舞弊行为，致使内部控制失去效力，制度不能切实发挥其应有的作用，为设置“小金库”提供了便利。 　　2.外部职能部门监管不严，惩罚力度不够。监管部门主要是依据审查账目和经济资料进行监管，稽核的范围有限，以偏概全、以点概面，缺乏完整性和全面性，“触角”较少延伸向账外，使一些账外资产、收入没有及时被发现，最后演变为“小金库”。另外，职能部门对重点政策落实情况的监督不及时，在招投标、政府采购、收支两条线政策的监督上没有及时跟进，使一些单位在其中弄虚作假，待问题查出时木已成舟。同时，监察、财政、国资、审计等部门在监管中配合不够，也是一些“小金库”没有被及时发现的原因之一。 　　从执纪执法实践来看，对“小金库”处理处罚时只将结余资金没收上缴财政，并给予一定额度的罚款，一般情况下很少涉及到对涉案单位相关责任人的处分。在经济处罚中重罚“小金库”案发单